案例分享：吉林省辽河流域国土空间规划（2018-2035年）-实践案例-国土空间规划网--专业的国土空间规划资讯与服务平台

【导读】

《吉林省辽河流域国土空间规划》是新时期“五级三类”国土空间规划体系下，面向特定区域、解决特定问题的（区域）专项规划。由吉林省城乡规划设计研究院牵头，吉林省国土资源勘测规划研究院、中国科学院东北地理与农业生态研究所共同参与编制完成。

　　前言

　　吉林省辽河流域位于整个辽河流域的上游，范围涵盖四平市、辽源市和公主岭市等2市9个县区，规划国土面积1.7万平方公里。本区既是辽河上游，又是吉林省重要工业基地，也是全国主要粮食生产区，生态保护、城镇发展与农业生产对空间资源争夺激烈，矛盾突出，近年来辽河已呈现出整体用水效率偏低、局部地下水超采、水体环境质量污染恶化等诸多问题。2018年4月,习近平总书记和李克强总理分别对辽河流域水污染问题作出重要批示，为坚决打赢辽河流域水污染治理攻坚战，尽快还辽河一片碧水清波，落实“山水林田湖草生命共同体”和“生态文明建设”总体要求，践行“源头管控、标本兼治、综合治理”系统性治理思维，提高辽河流域生态修复和治理水平，编制《吉林省辽河流域国土空间规划（2018-2035年）》（以下简称《规划》）。

　　主要做法与内容

　　（一）面向特定区域，以问题为导向，使用空间手段，解决特定问题。

　　《规划》结合区域自然本底条件，从土地资源、水资源、水环境和生态承载状态等几个方面对本区的资源环境承载能力进行评价，识别资源环境要素超载区域；从生态保护、农业开发、城镇建设等方面进行国土空间适宜性评价。

　　认为目前辽河流域存在水环境污染、水资源短缺、水生态退化的问题，但其根源是空间资源的无序利用与过渡开发，导致生态空间被严重挤占，流域生态功能不断降低，河流污染严重，即三类空间结构失“衡”、空间资源开发失“度”、空间要素系统失“调”。

　　《规划》提出以解决辽河流域水污染问题为根本导向，通过空间精准定位、空间保护格局、空间整治修复、空间要素配置、空间用途管制、空间区际协调、空间上下传导等空间手段开出“药方”，解决问题。

以问题为导向的技术路线

　　（二）抓住“生命共同体”的牛鼻子，确定系统治理的总体思路。

　　吉林省辽河流域的山、水、林、田、湖、草、城等空间要素缺少统筹规划，导致“生命共同体”的功能紊乱。表面上规划要解决水的问题，但其根源在陆地上的国土空间，规划牢牢抓住“山水林田湖草生命共同体”的牛鼻子，提出“治标在水、治本在陆、水陆共治、河岸共生”的总体思路，试图通过国土空间的格局再造、底线管控、整治修复、用途管制、机制设计等手段，从根本上解决水的问题，重点在于水源涵养、水体净化和污染控制。

规划总体思路技术框图

　　（三）落实中央精神和国家意志，明确主体功能定位，制定区域战略定位与规划目标。

　　规划对接两个一百年奋斗目标，落实中央精神和国家意志，明确主体功能定位，为解决辽河流域污染问题，重点管控陆上国土空间，围绕国土空间修复与治理，绿色转型高质量发展和粮食安全等底线要求，提出吉林省山水林田湖草综合整治示范区、吉林省绿色创新转型发展试验区和吉林省生态粮食“双安全”示范基地等战略定位，以战略定位为统领，提出构建合理有序的国土空间格局、实施以自然恢复为主的系统整治与修复、提高以人为核心的新型城镇化质量、打造绿色循环的产业发展之路等规划目标。

　　（四）落实战略目标，以“双评价”为基础，构建国土空间保护开发格局。

　　协调保护与发展的关系，构建“一带、三屏、两区、双轴”的国土空间总体格局。优先打造东辽河生态培育带，在东辽河河道两侧划定生态缓冲区，清理河道内非生态用地，调出永久基本农田；重点构筑区域三大生态屏障，以水土保持和水源涵养为主要目标，由西向东构建西部防风固沙生态屏障、中部大黑山脉生态屏障、东部水源涵养生态屏障；以大黑山脉为界，优化提升东部生态农业发展区和西部现代农业发展区的发展质量；落实“一主六双”空间发展战略，强化南北向长平发展轴（长春-公主岭-四平）和东西向辽双发展轴（辽源-四平-双辽）在区域经济发展与新型城镇化中的支撑作用。

国土空间格局图

　　（五）突出底线思维，优化“三条控制线”，精准落地，实施管控。

　　按照“生态优先、总量控制、尊重历史、尊重现实、占补平衡、上下衔接”的原则，规划对生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界进行了空间优化，按照规划提出的重叠图斑处理原则，采用上下联动的工作方法，处理差异图斑，确保用地唯一属性。按照“划管结合”的要求，制定了问题导向的用途管制体系和制度。

“三条控制线”划定图

　　（六）强化系统思维，优化要素配置，统筹各类自然资源保护与利用。

　　一是加强各类资源利用管控，强化水资源、耕地资源、林草资源、矿产资源的保护与合理开发利用；二是坚持以人民为中心的新型城镇化道路，以提高城镇化质量为重点，补齐城镇基础设施短板和缺口，提升城镇发展品质；突出农村人居环境整治重点和难点,实施农村生活垃圾、农村人畜分离、农村污水、农村厕所、农村秸秆五个专项整治改造行动；三是引导产业转型升级，以流域生态环境保护倒逼产业转型发展，制定负面清单，淘汰高耗水、高污染产业，布局高附加值、环境友好型产业，走高质量发展的道路；四是提高基础设施承载能力，坚持基本公共服务设施均等化和基础设施通达程度相对均衡。

　　（七）以国土整治与生态修复推动规划落地实施。

　　依据国土空间保护与开发格局，以问题为导向，面向河流水生态保护修复、水土保持与沙化治理、矿产资源环境修复与治理、水源涵养等目标，划定三大类、八个重点区域和四大类、十二项重点工程，明确具体任务和整治措施，并形成“山水林田湖草生态保护修复”项目库。

国土综合整治与生态修复规划图

　　（八）面向全域国土空间，建立分层分区分级分类的国土空间用途管制体系、差异化的用途管制手段与松紧有度、刚弹结合的转换要求。

　　吉林省辽河流域国土空间用途管制框架体系由空间层次、管制手段和转换要求三方面内容构成。空间层次是辽河流域国土空间用途管制的空间基础，管制手段是与空间层次相适应实施用途管制的主要方式和方法，转换要求是对不同用途之间转换的管制要求。

　　建立分层分区分级分类的空间层次，“约束指标+准入条件”和“详细规划+用途许可”的管制手段，以及松紧有度、刚弹结合的转换要求。针对辽河流域的地域特性，明确不同功能空间的用途转换限制程度，并对沿河两侧区域、畜牧养殖禁养区等实施特殊管制手段，以保障规划目标的实现。

　　同时，依据生态安全格局划分六大空间管制分区，根据不同分区的主体功能定位，确定用途管制内容的权限层级，并以用途管制“总体+具体”要求方式，提出用途管制方向与具体内容。

辽河流域国土空间用途管制空间层次图

　　（九）促进流域上下游合作，建立健全上下游区域规划对接与生态补偿机制，实现辽河流域跨区域“共抓大保护”。

　　完善流域内相关省市政府协商合作机制，构建流域基础设施体系，加强流域生态环境共建共治，推进流域产业有序转移和优化升级。鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。加强顶层设计，建立纵向生态补偿机制。

　　（十）建立规划纵横向传导体系，强化实施保障。

　　一是建立规划纵向传递和横向传导的管控机制。提出与各专项规划相衔接的管控要求，提出下层次规划编制指引要求；二是建设规划成果数据库。纳入全省国土空间基础信息平台，实现“一张图”管理，并建立定期体检与评估制度，对规划进行动态调整完善，建立吉林省辽河流域国土空间规划监测评估预警管理系统；三是确定项目库。按照规划拟定国土综合整治、生态修复、重大项目的实施计划，参照国家山水林田湖草生态保护修复工程试点要求；四是建章立制。以本规划为依据，适时出台吉林省辽河流域国土空间用途管制规定等相关规章制度，并制定差异化的指标体系、制定配套政策和考核机制，加强对规划实施的监督管理。

　　结语

　　《吉林省辽河流域国土空间规划（2018-2035年）》的编制适逢国家机构改革的历史变革期，随着国家自然资源部门的成立，“五级三类”的国土空间规划体系成为建设生态文明、统筹山水林田湖草系统治理、提高国土空间治理能力和治理体系现代化的重要手段。《规划》的编制伴随着各级国土空间规划编制指导意见和技术指南的陆续出台，是一个不断探索、学习和提升的过程，目前正在结合国家最新政策要求完善成果，通过《规划》的编制与实施，试图起到承上启下、解决问题的根本作用，为吉林省国土空间规划的编制奠定基础，以及对四平、辽源等市县级国土空间规划的编制提供宏观指导和有益约束。

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