[导读]：国土空间是各类自然资源的载体，是生态文明建设的物质基础和组成要素。国土空间用途管制是推动生态文明建设的重要措施，是落实国家空间发展战略的重要手段。...
【导读】
国土空间是各类自然资源的载体，是生态文明建设的物质基础和组成要素。国土空间用途管制是推动生态文明建设的重要措施，是落实国家空间发展战略的重要手段。
引言
国土空间是各类自然资源的载体，是生态文明建设的物质基础和组成要素。国土空间用途管制是推动生态文明建设的重要措施，是落实国家空间发展战略的重要手段。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。2015年，《生态文明体制改革总体方案》要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。同年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
提出：“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制等构成的空间治理体系”。2017 年 10月，十九大报告提出：“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2018 年 3 月，《国务院机构改革方案》明确了设立自然资源部，落实统一行使所有国土空间用途管制职责的要求。实施国土空间用途管制，建立完善的国土空间用途管制制度，是破解资源无序开发、环境严重破坏及生态系统退化等问题的重要抓手，更是统筹协调自然资源开发利用与生态修复，落实山水林田湖草生命共同体理念，推进生态文明建设的必然要求。
成效分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。成效分析方法常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。本文引入成效分析法，从用途管制对资源的开发约束与保护角度出发，探讨了基于成效分析的国土空间用途管制作用，并对单一资源开发与保护中加强用途管制所面临的问题进行分析，进而从降低政策制定成本与提升执行效力角度提出政策建议。
1 国土空间用途管制的基本内容
我国“用途管制”的概念，是《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号）中首次提出的，而我国国土空间用途管制最早发起于耕地保护，《土地管理法》（1998 年修订版）将用途管制上升为一项基本制度，明确规定了实行土地用途管制制度。随着经济社会发展，生态保护逐渐得到重视，特别是林地作为生态系统的重要组成部分，加强其保护管理是一项重要任务，1998 年国务院 8 号明电要求实施林地用途管制，同年，发布的《森林法》修正案明确了林地用途管制规则。
随着土地用途管制的内容得到细化，林地用途管制规则逐步完善，自然资源生态空间的利用逐渐被认识。自然资源具有不同用途属性，应根据属性差异来管控自然资源。因此，土地、林地、草地和水资源分别制定了用途分区和管制规则等，逐步从土地用途管制向多维度的国土空间用途管制发展。
从法学角度，国土空间用途管制是为了合理开发国土空间，通过有效界定国土空间发展权，统筹协调国土空间利用中的权力、责任及利益分配，对国土空间利用实行严格控制的一项具有财产所有权性质的法律制度。
从经济学角度，随着市场经济的发展，出现过度的市场竞争，产生负外部效应，甚至使社会经济资源配置失去了效率，就是通常说的“市场失灵”。国土空间用途管制能够有效降低负外部性，发挥市场在资源配置中的优化作用。因此，国土空间用途管制是由行政机关实施的对国土空间利用主体行为的限制。
从管理学角度，国土空间上所有资源在公有制国家属于公共物品，在现有法律法规条件下，一方消费某种物品而不影响其他人对该物品的消费。因此，国土空间用途管制是政府采用各种手段对国土空间利用活动进行有效的调节与控制，是管理国家公共物品的重要措施。
从资源学角度，国土空间用途管制是全域、全类型及全周期开发保护的重要手段，是通过各利益博弈均衡来确定管制强度及规模，有效破解自然资源不可再生性的局限。
2 成效分析下的国土空间用途管制作用
管制的作用在于预防市场失灵所带来的不可估量的负面效应，提高资源优化配置及防止公共利益受损害。国土空间用途管制的作用在于合理保护自然资源，严格控制资源无序开发利用，寻求既保护自然资源又保障自然资源开发利用为社会发展提供物质基础路径，达到自然资源优化配置，以实现自然资源可持续利用、生态文明建设的总体目标。
理论上，实施国土空间用途管制后，自然资源的供求关系与价格变化趋势都将会发生明显变化。
以某一资源产品 A 为例，图 1 展示了实施国土空间用途管制前后资源产品 A 的供需关系。DD 为 A 的需求曲线，SS 为未实施管制的 A 的供给曲线，QQ 为实施用途管制后在一定时期内 A 供给上线。点P0 为未实施用途管制的 A 价格，占用资源量为 Q0。经过若干时间，A 需求增加，D1D1 为 A 增加后的需求曲线，点 P'为 A 用途管制下的供给上线价格，占用资源量为 Q，点 P1 为未实施管制 A 的价格，占用资源量为 Q1，比实施国土空间用途管制多占用资源 A 的量为（Q1—Q）。可见，国土空间用途管制尽管在一定程度上提高了资源价格，但更有效地保护了自然资源，促进了资源的可持续利用。
依据上述分析，基于成效分析的国土空间用途管制作用可归纳为三个方面：
（1）有效促进自然资源保护和合理开发利用。通过国土空间用途管制制度的实施，明确行政主体，在摸清自然资源家底的前提下，能够科学确定自然资源保护的总量，有利于推进自然资源统一确权工作，明确产权主体，落实主体责任，从而促进自然资源保护政策和自然资源可持续利用政策的落地，推动自然资源合理开发利用。
（2）有效落实生态文明建设理念。通过国土空间用途管制的实施，生态经济效益原则将始终贯穿保护自然资源的整个过程中，同时，对未利用自然资源的开发也强调确保在其生态功能不被破坏的前提下进行，这对改善我国现有生态环境，落实生态文明建设理念具有实践意义。
（3）有效优化自然资源行政管理运行机制。通过国土空间用途管制的实施，进一步发挥规划在自然资源优化配置中的重要作用，通过国土空间规划的制定与实施来实现国土空间用途管制，有效避免现行各类规划内容交叉重叠且布局不一致、协调性差等矛盾与冲突，优化自然资源行政管理运行机制。
3 成效分析下国土空间用途管制面临的问题
理论上，管理部门采用限额等措施对资源等进行直接管制，如资源开发者对资源利用超过这一限额，将面临经济处罚甚至刑事惩罚，因此，根据一个时期内的经济发展和可持续发展的需要，基于成效分析设定资源限额，可以有效发挥管理部门对资源的管制作用。现以资源产品 A 为例对管理部门直接管控作用机理进行分析。如图 2 所示，MSC 为边际社会成本，即多占用一单位资源产品A而导致的社会效益损失；MPC 为边际私人成本，即因多占用一单位资源产品 A 而导致开发者成本的增加；MAC 为边际资源 A 减少的控制成本，即少占用资源 A 而增加的社会总成本。可以得出，开发者获利是由 MPC 与 MAC 决定，即 A 点，实现了私人边际成本和收益均衡；公众利益最大化，是由 MSC与 MAC 决定，即 B 点，管理部门根据 MSC 与 MAC 曲线规定的限额标准，即图中 CBQ 线。开发者在合法开发的前提下不超过 CBQ 线的限额，可以继续开发，超过 CBQ 线的限额，将受到相应惩罚，使得其承受的多占一单位资源 A 而增加的边际成本超过未占用该单位资源 A 带来的利益损失，开发者将明确选择该均衡点，从而管理部门的管制目标得以实现。但实际中，管理部门的管制目标很难实现，主要存在以下问题：
（1）管制的理论标准难以实现。依据边际成本或收益分析确定的管制标准是理论上的成效分析，实际工作中管理部门很难获得全部管理要素从而得出管理标准，因而所确定的某个时期内的自然资源占用标准必然与管制的理论标准存在偏差。
（2）执行监督存在实际困难，可能存在寻租风险。当前，各个部门依据各自颁布的政策及规章进行管理，并且整体空间用途管制缺乏上位法支持，对国土空间用途管制制度的制定与实施形成了障碍，不利于综合监督管理。而在自然资源管理实践中，管理部门对资源开发者的相关行为进行准确无误的实时跟踪监督存在较大困难。加之，开发者存在着规避监督带来巨大利益的驱动力，使得管制标准更加难以落地，从而极大可能造成资源超额使用。根据管制俘虏理论，被管制者因利益驱使，进行寻租活动，使管制者被俘虏。此时，存在管制者依据被管理者的偏好制定资源管制标准的风险，使得国土空间用途管制制度的实施实际由被管制者操纵。
（3）自然资源调查工作缺乏统一，管制成效难以评估。就目前而言，土地调查分类与林地、湿地、草地等专项调查分类在标准、地类内涵、分布与区域面积、技术依据等方面具有较大不同，而土地利用现状调查与林地调查、草地调查及地理国情普查数据存在较大差异，甚至存在一定程度上的误判、错判等情况，难以作为制度设计的数据基础，增加了相关政策制定和执行的隐性成本，并且管制实施的效益因数据的错配也很难评估。
（4）各类规划交叉重叠、保护地界限不明确，难以实现帕累托最优。目前，我国各类规划的内容及功能存在交叉重叠，对生态、农业空间用途的分类缺乏细化标准，造成了同一空间因分类标准不同存在多个规划用途，各个规划主管部门管理制度存在较大差异，实际操作中工作职责交叉严重、协调难度较大，甚至存在地方因追求利益最大化对规划进行修改的情况，增加了行政成本。部分市县实行“多规合一”试点仅是将不同规划放在一起，侧重如何将其表达统一，而并非实质“多规合一”，其产生的行政成本并未有效输出相应效益，并且缺乏对规划落地的用途管制配套制度设计，给履行用途管制职能带来困难。另外，现有国家公园、生态保护红线、自然保护区的界限存在相互交错的情况，可能增加管理成本；加之，管理主体不一致，多头管理不利于资源优化分配。同时，大部分自然保护区设立在人烟稀少的边区，难以实现人与自然和谐共处、满足人们日常的生态需求等目标，故现有的生态保护地管理方式及运行成本无法实现效益最大化，未达到帕累托最优。
4 基于成效分析的国土空间用途管制制度建议
通过上述分析与讨论，合理制定国土空间用途管制的措施，需结合实际情况，并参考经济学原理。总体上讲，用途管制措施应以法律为依据，从单一的直接管制措施向税费制度和许可制度等转变。
4.1 加强成效分析在国土空间用途管制中的运用
国土空间用途管制制度建设必然涉及各方面的成本输出，当然也会产生相应的效益。其成本包括前期国土空间规划体系构建成本、用途管制相关政策制定成本、政策落地执行成本、监督成本等，其产生的效益主要有三个方面：社会效益、经济效益及生态效益。从理论上讲，如果资源开发的边际成本小于等于边际效益，即可实行开发，反之则不能开发。但受资源在生态保护区内或可持续发展目标等综合因素影响，该资源是否能继续进行开发利用需综合考虑，所以，在生态文明建设的大背景下，综合考虑社会经济发展必要条件，加强成效分析在国土空间用途管制中的运用尤为重要。
4.2 加快相关法律法规的制修订
建议国家探索制定《国土空间开发保护法》并作为其他规划法律法规政策的上位法，明确国土空间规划体系、管理、监督、修改及保障等内容，依法规范国土空间用途管制主体、客体，管制规则与如何实施等内容。另外，结合出台的《国土空间规划与用途管制法》适时对其他相关法律法规和部门规章进行修订，为国土空间用途管制提供法律依据，以利于国土空间用途管制制度落地，为区域乃至国家经济结构调整、产业发展规划提供有力保障。
4.3 探索构建国土空间规划体系
按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）具体要求，在国土空间用途分类统一标准、资源利用统一调查的基础上，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，统筹现有各类空间规划，构建国土空间规划体系，为国土空间用途管制的实施提供依据。在国家层面，加快编制全国国土空间规划，作为空间规划的顶层设计，是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性；在省级层面，重点是对全国国土空间规划的落实，对市县一级规划起到统筹和引领作用，侧重协调性；在市县层面，依托土地利用总体规划，充分发挥其完善的体系及较为成熟的约束力特点，加强与城市规划等其他规划的衔接，推进“多规合一”有效实施，是对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性；在乡镇层面，做好村镇级建设详细规划，有效落实规划管控作用。国土空间规划体系的构建是国土空间用途管制制度设计的基本条件，完善的国土空间规划体系有利于提高国土空间用途管制效益，降低管理部门行政成本。
4.4 建立国土空间准入机制、用途转用许可制度及补偿机制
按照生态文明建设的总体部署，依据国土空间规划体系，以构建市场准入、产业准入机制为前提，以落实“三条红线”为抓手，根据不同国土空间区域特点，结合经济结构优化与调整，制定适宜的国土空间准入负面清单，建立国土空间准入机制。适时将土地用途转用制度扩展到各类空间用途，制定完善的各类空间用途之间、同类空间用途内部转用制度，按照“放管服”有关要求，强化规划管控的刚性和计划管理的弹性，探索建立国土空间用途转用许可制度。另外，综合考虑实施国土空间用途管制后，部分空间使用者因生态保护区等因素导致可能无法获得转用时的高额收益，损失了机会成本。需适时建立健全国土空间用途管制补偿机制，通过对森林、湿地、水流等生态空间进行补偿激励，提升生态保护区等直接经济效益较低地区的补偿标准，推进国土空间用途管制制度有效实施。
4.5 构建国土空间用途管制的经济约束机制
当前，国土空间规划体系及用途管制制度建设仍在探索中，建议将经济约束机制适时运用到其建设当中。将资源占用及环境影响的社会外部性纳入资源成本体系中，从而提高资源占用成本，抑制资源低效占用，促进发展可替代、可再生能源。不断完善税费制度，探索简化税费制度结构，实施税费归类及合并，确保公平与效益，增加税费制度可行性，促进资源合理开发利用。另外，要科学界定土地、矿产等税收的征收范围和征收率，实现合理配置资源，促进自然资源合理开发。
4.6 加强公众参与，降低寻租风险
国土空间用途管制制度建设应加强公众参与，将制度政策通俗地讲解给参与者，探索构建公众反馈、沟通及表达诉求等多元化交流机制，从而提高用途管制的公众意识。资源开发者因利益驱使，可能避开政府监督，或寻租管理者，导致政府监督不利或有意放纵，造成资源配置不合理，加强公众参与可在一定程度上降低寻租风险。
国土空间是各类自然资源的载体，是生态文明建设的物质基础和组成要素。国土空间用途管制是推动生态文明建设的重要措施，是落实国家空间发展战略的重要手段。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。2015年，《生态文明体制改革总体方案》要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。同年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
提出：“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制等构成的空间治理体系”。2017 年 10月，十九大报告提出：“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2018 年 3 月，《国务院机构改革方案》明确了设立自然资源部，落实统一行使所有国土空间用途管制职责的要求。实施国土空间用途管制，建立完善的国土空间用途管制制度，是破解资源无序开发、环境严重破坏及生态系统退化等问题的重要抓手，更是统筹协调自然资源开发利用与生态修复，落实山水林田湖草生命共同体理念，推进生态文明建设的必然要求。
成效分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。成效分析方法常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。本文引入成效分析法，从用途管制对资源的开发约束与保护角度出发，探讨了基于成效分析的国土空间用途管制作用，并对单一资源开发与保护中加强用途管制所面临的问题进行分析，进而从降低政策制定成本与提升执行效力角度提出政策建议。
1 国土空间用途管制的基本内容
我国“用途管制”的概念，是《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11 号）中首次提出的，而我国国土空间用途管制最早发起于耕地保护，《土地管理法》（1998 年修订版）将用途管制上升为一项基本制度，明确规定了实行土地用途管制制度。随着经济社会发展，生态保护逐渐得到重视，特别是林地作为生态系统的重要组成部分，加强其保护管理是一项重要任务，1998 年国务院 8 号明电要求实施林地用途管制，同年，发布的《森林法》修正案明确了林地用途管制规则。
随着土地用途管制的内容得到细化，林地用途管制规则逐步完善，自然资源生态空间的利用逐渐被认识。自然资源具有不同用途属性，应根据属性差异来管控自然资源。因此，土地、林地、草地和水资源分别制定了用途分区和管制规则等，逐步从土地用途管制向多维度的国土空间用途管制发展。
从法学角度，国土空间用途管制是为了合理开发国土空间，通过有效界定国土空间发展权，统筹协调国土空间利用中的权力、责任及利益分配，对国土空间利用实行严格控制的一项具有财产所有权性质的法律制度。
从经济学角度，随着市场经济的发展，出现过度的市场竞争，产生负外部效应，甚至使社会经济资源配置失去了效率，就是通常说的“市场失灵”。国土空间用途管制能够有效降低负外部性，发挥市场在资源配置中的优化作用。因此，国土空间用途管制是由行政机关实施的对国土空间利用主体行为的限制。
从管理学角度，国土空间上所有资源在公有制国家属于公共物品，在现有法律法规条件下，一方消费某种物品而不影响其他人对该物品的消费。因此，国土空间用途管制是政府采用各种手段对国土空间利用活动进行有效的调节与控制，是管理国家公共物品的重要措施。
从资源学角度，国土空间用途管制是全域、全类型及全周期开发保护的重要手段，是通过各利益博弈均衡来确定管制强度及规模，有效破解自然资源不可再生性的局限。
2 成效分析下的国土空间用途管制作用
管制的作用在于预防市场失灵所带来的不可估量的负面效应，提高资源优化配置及防止公共利益受损害。国土空间用途管制的作用在于合理保护自然资源，严格控制资源无序开发利用，寻求既保护自然资源又保障自然资源开发利用为社会发展提供物质基础路径，达到自然资源优化配置，以实现自然资源可持续利用、生态文明建设的总体目标。
理论上，实施国土空间用途管制后，自然资源的供求关系与价格变化趋势都将会发生明显变化。
以某一资源产品 A 为例，图 1 展示了实施国土空间用途管制前后资源产品 A 的供需关系。DD 为 A 的需求曲线，SS 为未实施管制的 A 的供给曲线，QQ 为实施用途管制后在一定时期内 A 供给上线。点P0 为未实施用途管制的 A 价格，占用资源量为 Q0。经过若干时间，A 需求增加，D1D1 为 A 增加后的需求曲线，点 P'为 A 用途管制下的供给上线价格，占用资源量为 Q，点 P1 为未实施管制 A 的价格，占用资源量为 Q1，比实施国土空间用途管制多占用资源 A 的量为（Q1—Q）。可见，国土空间用途管制尽管在一定程度上提高了资源价格，但更有效地保护了自然资源，促进了资源的可持续利用。
依据上述分析，基于成效分析的国土空间用途管制作用可归纳为三个方面：
（1）有效促进自然资源保护和合理开发利用。通过国土空间用途管制制度的实施，明确行政主体，在摸清自然资源家底的前提下，能够科学确定自然资源保护的总量，有利于推进自然资源统一确权工作，明确产权主体，落实主体责任，从而促进自然资源保护政策和自然资源可持续利用政策的落地，推动自然资源合理开发利用。
（2）有效落实生态文明建设理念。通过国土空间用途管制的实施，生态经济效益原则将始终贯穿保护自然资源的整个过程中，同时，对未利用自然资源的开发也强调确保在其生态功能不被破坏的前提下进行，这对改善我国现有生态环境，落实生态文明建设理念具有实践意义。
（3）有效优化自然资源行政管理运行机制。通过国土空间用途管制的实施，进一步发挥规划在自然资源优化配置中的重要作用，通过国土空间规划的制定与实施来实现国土空间用途管制，有效避免现行各类规划内容交叉重叠且布局不一致、协调性差等矛盾与冲突，优化自然资源行政管理运行机制。
3 成效分析下国土空间用途管制面临的问题
理论上，管理部门采用限额等措施对资源等进行直接管制，如资源开发者对资源利用超过这一限额，将面临经济处罚甚至刑事惩罚，因此，根据一个时期内的经济发展和可持续发展的需要，基于成效分析设定资源限额，可以有效发挥管理部门对资源的管制作用。现以资源产品 A 为例对管理部门直接管控作用机理进行分析。如图 2 所示，MSC 为边际社会成本，即多占用一单位资源产品A而导致的社会效益损失；MPC 为边际私人成本，即因多占用一单位资源产品 A 而导致开发者成本的增加；MAC 为边际资源 A 减少的控制成本，即少占用资源 A 而增加的社会总成本。可以得出，开发者获利是由 MPC 与 MAC 决定，即 A 点，实现了私人边际成本和收益均衡；公众利益最大化，是由 MSC与 MAC 决定，即 B 点，管理部门根据 MSC 与 MAC 曲线规定的限额标准，即图中 CBQ 线。开发者在合法开发的前提下不超过 CBQ 线的限额，可以继续开发，超过 CBQ 线的限额，将受到相应惩罚，使得其承受的多占一单位资源 A 而增加的边际成本超过未占用该单位资源 A 带来的利益损失，开发者将明确选择该均衡点，从而管理部门的管制目标得以实现。但实际中，管理部门的管制目标很难实现，主要存在以下问题：
（1）管制的理论标准难以实现。依据边际成本或收益分析确定的管制标准是理论上的成效分析，实际工作中管理部门很难获得全部管理要素从而得出管理标准，因而所确定的某个时期内的自然资源占用标准必然与管制的理论标准存在偏差。
（2）执行监督存在实际困难，可能存在寻租风险。当前，各个部门依据各自颁布的政策及规章进行管理，并且整体空间用途管制缺乏上位法支持，对国土空间用途管制制度的制定与实施形成了障碍，不利于综合监督管理。而在自然资源管理实践中，管理部门对资源开发者的相关行为进行准确无误的实时跟踪监督存在较大困难。加之，开发者存在着规避监督带来巨大利益的驱动力，使得管制标准更加难以落地，从而极大可能造成资源超额使用。根据管制俘虏理论，被管制者因利益驱使，进行寻租活动，使管制者被俘虏。此时，存在管制者依据被管理者的偏好制定资源管制标准的风险，使得国土空间用途管制制度的实施实际由被管制者操纵。
（3）自然资源调查工作缺乏统一，管制成效难以评估。就目前而言，土地调查分类与林地、湿地、草地等专项调查分类在标准、地类内涵、分布与区域面积、技术依据等方面具有较大不同，而土地利用现状调查与林地调查、草地调查及地理国情普查数据存在较大差异，甚至存在一定程度上的误判、错判等情况，难以作为制度设计的数据基础，增加了相关政策制定和执行的隐性成本，并且管制实施的效益因数据的错配也很难评估。
（4）各类规划交叉重叠、保护地界限不明确，难以实现帕累托最优。目前，我国各类规划的内容及功能存在交叉重叠，对生态、农业空间用途的分类缺乏细化标准，造成了同一空间因分类标准不同存在多个规划用途，各个规划主管部门管理制度存在较大差异，实际操作中工作职责交叉严重、协调难度较大，甚至存在地方因追求利益最大化对规划进行修改的情况，增加了行政成本。部分市县实行“多规合一”试点仅是将不同规划放在一起，侧重如何将其表达统一，而并非实质“多规合一”，其产生的行政成本并未有效输出相应效益，并且缺乏对规划落地的用途管制配套制度设计，给履行用途管制职能带来困难。另外，现有国家公园、生态保护红线、自然保护区的界限存在相互交错的情况，可能增加管理成本；加之，管理主体不一致，多头管理不利于资源优化分配。同时，大部分自然保护区设立在人烟稀少的边区，难以实现人与自然和谐共处、满足人们日常的生态需求等目标，故现有的生态保护地管理方式及运行成本无法实现效益最大化，未达到帕累托最优。
4 基于成效分析的国土空间用途管制制度建议
通过上述分析与讨论，合理制定国土空间用途管制的措施，需结合实际情况，并参考经济学原理。总体上讲，用途管制措施应以法律为依据，从单一的直接管制措施向税费制度和许可制度等转变。
4.1 加强成效分析在国土空间用途管制中的运用
国土空间用途管制制度建设必然涉及各方面的成本输出，当然也会产生相应的效益。其成本包括前期国土空间规划体系构建成本、用途管制相关政策制定成本、政策落地执行成本、监督成本等，其产生的效益主要有三个方面：社会效益、经济效益及生态效益。从理论上讲，如果资源开发的边际成本小于等于边际效益，即可实行开发，反之则不能开发。但受资源在生态保护区内或可持续发展目标等综合因素影响，该资源是否能继续进行开发利用需综合考虑，所以，在生态文明建设的大背景下，综合考虑社会经济发展必要条件，加强成效分析在国土空间用途管制中的运用尤为重要。
4.2 加快相关法律法规的制修订
建议国家探索制定《国土空间开发保护法》并作为其他规划法律法规政策的上位法，明确国土空间规划体系、管理、监督、修改及保障等内容，依法规范国土空间用途管制主体、客体，管制规则与如何实施等内容。另外，结合出台的《国土空间规划与用途管制法》适时对其他相关法律法规和部门规章进行修订，为国土空间用途管制提供法律依据，以利于国土空间用途管制制度落地，为区域乃至国家经济结构调整、产业发展规划提供有力保障。
4.3 探索构建国土空间规划体系
按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）具体要求，在国土空间用途分类统一标准、资源利用统一调查的基础上，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，统筹现有各类空间规划，构建国土空间规划体系，为国土空间用途管制的实施提供依据。在国家层面，加快编制全国国土空间规划，作为空间规划的顶层设计，是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性；在省级层面，重点是对全国国土空间规划的落实，对市县一级规划起到统筹和引领作用，侧重协调性；在市县层面，依托土地利用总体规划，充分发挥其完善的体系及较为成熟的约束力特点，加强与城市规划等其他规划的衔接，推进“多规合一”有效实施，是对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性；在乡镇层面，做好村镇级建设详细规划，有效落实规划管控作用。国土空间规划体系的构建是国土空间用途管制制度设计的基本条件，完善的国土空间规划体系有利于提高国土空间用途管制效益，降低管理部门行政成本。
4.4 建立国土空间准入机制、用途转用许可制度及补偿机制
按照生态文明建设的总体部署，依据国土空间规划体系，以构建市场准入、产业准入机制为前提，以落实“三条红线”为抓手，根据不同国土空间区域特点，结合经济结构优化与调整，制定适宜的国土空间准入负面清单，建立国土空间准入机制。适时将土地用途转用制度扩展到各类空间用途，制定完善的各类空间用途之间、同类空间用途内部转用制度，按照“放管服”有关要求，强化规划管控的刚性和计划管理的弹性，探索建立国土空间用途转用许可制度。另外，综合考虑实施国土空间用途管制后，部分空间使用者因生态保护区等因素导致可能无法获得转用时的高额收益，损失了机会成本。需适时建立健全国土空间用途管制补偿机制，通过对森林、湿地、水流等生态空间进行补偿激励，提升生态保护区等直接经济效益较低地区的补偿标准，推进国土空间用途管制制度有效实施。
4.5 构建国土空间用途管制的经济约束机制
当前，国土空间规划体系及用途管制制度建设仍在探索中，建议将经济约束机制适时运用到其建设当中。将资源占用及环境影响的社会外部性纳入资源成本体系中，从而提高资源占用成本，抑制资源低效占用，促进发展可替代、可再生能源。不断完善税费制度，探索简化税费制度结构，实施税费归类及合并，确保公平与效益，增加税费制度可行性，促进资源合理开发利用。另外，要科学界定土地、矿产等税收的征收范围和征收率，实现合理配置资源，促进自然资源合理开发。
4.6 加强公众参与，降低寻租风险
国土空间用途管制制度建设应加强公众参与，将制度政策通俗地讲解给参与者，探索构建公众反馈、沟通及表达诉求等多元化交流机制，从而提高用途管制的公众意识。资源开发者因利益驱使，可能避开政府监督，或寻租管理者，导致政府监督不利或有意放纵，造成资源配置不合理，加强公众参与可在一定程度上降低寻租风险。
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