国土空间规划系列改革，旅游规划怎么编？

绿维导读

做好旅游规划，指导好旅游业发展，是满足人民群众对美好生活向往的一项重要工作。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，意味着整体国土空间的重塑，对旅游规划提出了更高要求，提升、完善和改进旅游规划的内容、理念和方法，做好旅游专项规划，既能更好适应旅游业发展需求，也是对空间规划体系的完善。 

如何做好旅游专项规划？编制时应做出哪些调整？旅游规划是否要先于空间规划制定出来？中国城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟认为，旅游专项规划应在区域主导功能划分时，主动对接、推动国土空间规划。旅游规划需要重点研究如何结合空间规划一些核心的、技术性的内容，比如会划“三区三线”等。旅游规划要想在前做在前，掌握主动，能够给其他规划更好的、前置的可能。

旅游规划最常出现的困难或问题是，在风景名胜区、自然保护区开发旅游时，所占空间如何与空间规划衔接。虽然旅游空间可能只占很小一部分，但有时是深入腹地的，这就需要旅游规划提前做出来。只有提前做了，其他部门在做风景名胜区或自然保护区规划时，才知道有这样一个问题需要与旅游部门协调。这个时候，旅游部门就要通过旅游规划讲清楚旅游的线路、场所等，虽然深入腹地，但对生态环境并没有造成过多干扰或影响，已经采取了足够的保护措施等，这样这个旅游规划才能立得住。这是很重要的一条。

9月，自然资源部表示，近期要在国土空间规划领域集中推进两项改革：一是改革规划许可和用地审批，推进“多审合一、多证合一”，二是改革国土空间规划审查报批制度。（扩展阅读：自然资源部：集中推进国土空间规划领域两项改革）

中国城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟表示，及时、有效对接国土空间规划，对旅游规划来说既是机遇也是挑战。国土空间规划体系有助于规范旅游规划内容体系，提升旅游规划效率，提高旅游规划的可操作性，但也对旅游规划提出了全新的要求。 

2、旅游规划怎么编？

沈迟表示，编制旅游规划，首先应该了解旅游业在当地宏观发展战略中的地位和作用，了解本地旅游业在所在区域的文化旅游总体发展格局中的定位。在发展规划的战略性指导下，旅游规划提出实现发展战略在旅游业上的具体策略。在当地发展战略和区域旅游总体格局这两个坐标之下，结合本地各类资源禀赋条件，发挥比较优势，确定旅游业目标定位和发展策略。 

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出国土空间规划要提高科学性，提出了“几个坚持”，这方面要求同样适用于旅游规划，旅游规划首先也需要认识旅游发展的客观规律，保障规划的科学性：

第一是以生态文明思想为指导，尊重自然规律、经济规律和社会发展规律；

第二是结合实际节约集约发展、划定保护底线发展、可持续发展；

第三是发展的同时保护好生态环境；

第四是统筹好各行各业发展与保护的诉求；

第五是发挥好各领域专家作用，广泛开展公众参与；第六是运用好新的技术手段，提高规划编制水平。 

国家发展规划是统领，国土空间规划是基础。旅游规划就要在统领的指导下，以国土空间规划为基础，合理配置旅游发展所需的各类空间资源。遵循国土空间总体规划，对旅游空间资源进行配置是一项新的要求。这就需要旅游行业能够在国土空间规划编制期间就提出旅游业发展的空间需求。不同的目标有不同的预设前提，不同的目标又有不同的空间资源配置，而区域性基础设施、地方公共服务的提供乃至大的经济社会环境、居民收入水平和结构、国家相关政策又对旅游目标的实现有着重要影响。 

要编制一个好用适用的旅游规划，在空间上与国土空间总体规划保持一致，具体内容能够在详细规划中得到落实是规划能用、管用的基础。要做到好用，还需要在既有旅游规划的基础上，研究项目的策划、资金的筹措、建设的周期、投资的回报，研究当地居民的获得感、游客的满意度、投资商的回报率和风险度，研究就业的带动、政府的服务，评估对生态的干扰和旅游资源利用的合理性。总之，对旅游规划提出了更加综合和全面的要求。 

旅游规划有实施与监督的任务。旅游发展目标的实现，既与旅游基础设施建设相关，又与旅游发展的外部环境相关，还与旅游经营有着密切的联系。有时候一个偶发事件会给地方旅游业带来难以估量的影响或损失。青岛的“一盘虾”和雪乡的“一间房”，都曾给当地旅游业造成很大损失，对旅游品牌的影响也是巨大的。因此，旅游规划也不是一成不变的，根据形势的发展，按照程序做出适当的调整是难免的，这个调整要及时反馈到国土空间规划的管理部门，以便对国土空间规划做出适当的调整。

旅游规划要树立规划的权威意识。再好的规划，不认真执行、不落实到底，也不会是一个好规划。

3、旅游规划要想在前做在前

沈迟表示，根据《若干意见》，国土空间规划统筹所有空间规划，是空间规划的顶层设计，专项规划都要与其相一致。或者说，专项规划适宜空间的内容，都需纳入这个空间规划。但是国土空间规划不能代替专项规划，所以各行业的规划、包括旅游规划，还是要有。

旅游规划在规划体系里属于专项规划。旅游规划有自己的特点，既有计划性，也有市场性；既有空间，也有项目、投资等，自成系统。旅游规划中的旅游业发展目标、定位、策划等，是要落实在空间上的，这时候，这个旅游规划，就一定要纳入空间规划系列之中。《若干意见》的出台，意味着整体国土空间的重塑，因此对旅游规划提出了更高要求，旅游规划中凡是涉及空间管制、管理的地方，一定要与空间规划相协调、相一致。也就是说，旅游专项规划，应在区域主导功能划分时，主动对接、推动国土空间规划。

空间规划有一些核心的、技术性的内容，比如会划“三区三线”等，旅游规划需要重点研究如何结合。旅游规划最常出现的困难或问题是，在风景名胜区、自然保护区开发旅游时，所占空间如何与空间规划衔接。虽然旅游空间可能只占很小一部分，但有时是深入腹地的，这就需要旅游规划提前做出来。只有提前做了，其他部门在做风景名胜区或自然保护区规划时，才知道有这样一个问题需要与旅游部门协调。这个时候，旅游部门就要通过旅游规划讲清楚旅游的线路、场所等，虽然深入腹地，但对生态环境并没有造成过多干扰或影响，已经采取了足够的保护措施等，这样这个旅游规划才能立得住。这是很重要的一条。

针对旅游规划是否要先于空间规划制定出来？沈迟表示，不好说哪个规划制定在前、哪个规划制定在后，但旅游规划如果提前做，能够掌握主动，或者说能够给其他规划更好的、前置的可能。《若干意见》出台后，全国的国土空间规划已经开始着手编制，国家级规划制定的各项指标和管控边界，要逐步落实到省级和市县一级的规划中。在此过程中，空间规划在统筹各类规划、比如旅游规划时，会对比出哪些违反了空间规划的要求，其中哪些是原则性的违反，哪些是有弹性的、还可以协调解决的违反。这就是规划的衔接。其他规划不可能系统地研究旅游规划的目标、要求等，需要旅游行业自己想清楚、说明白。如果旅游规划没有做在前，那么空间规划做完后，该划的线、该划的区域都划完了，再衔接就比较麻烦了；如果旅游规划做在前，在做空间规划时，就会了解到，原来旅游规划还有这些要求，在出现冲突时，就按照处理冲突的基本原则处理，如果不是原则性冲突，那双方协调解决。

当然，在制定空间规划过程中，要吸纳原有的城市规划、土地利用规划中的相关内容，但呈现出来的肯定是一个全新的规划。在此过程中，如果之前已经制定过旅游规划，叠加时就可以看出供需矛盾、空间资源配置的需求和效率等。如果空间规划判断某一个专项规划是符合要求和规定的，那么专项规划就一定是符合的，不会再出现不一致的情况。

“多规合一”不是多个规划加在一起，哪里出现矛盾或冲突了就调解一下，重叠的部分各个部门协调、空白的部分填满、然后再拼起来，不是这样的，而是整个地域进行“双评价”、划“三区三线”。在这个基础上，既有规划还要一层一层叠加，比如旅游规划、区域交通系统、区域内的能源、环保等其他规划，然后再看矛盾冲突是什么。

以前规划打架很多，各个部门从自身出发，在规划中提出各种要求，都有各自的道理。但是现在要改变，规划不再是部门的规划，而是统筹的规划。所有的部门的、局部的规划，都要服从整体。过去最大的问题就是规划不一致，比如某一个项目，根据某一项规划是合法的，就开建了，结果根据另一项规划是不合法的。以后不允许出现这种情况。

4、《旅游规划通则》需要调整升级

《若干意见》出台之后，自然资源部牵头又出台了许多“新政”，如《土地管理法》修正案、《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》等。沈迟指出，《土地管理法》修正案审议通过，“多证合一、多审合一”改革，以及我们一直在说的《若干意见》出台，这些之间都是有关联的。《土地管理法》修正案里面，实际上还留了很多伏笔。将来，城乡总体规划、土地利用规划等就都没有了，空间规划将真正地一统江湖。

自然资源部近期在国土空间规划领域集中推进两项改革：一是改革规划许可和用地审批，推进“多审合一、多证合一”，这主要是面向企业和群众；二是改革国土空间规划审查报批制度，这主要是面向地方政府。

根据这些改革，中央在保留核心审批内容，以及加强规划实施管理和监控的同时，在规划编制和审批上，会给地方下放更大的自主权，地方在重大项目引进、产业布局和招商引资等方面，可能会有更灵活安排和布局的可能。

按照当前的思路，未来在具体指标的运用上，地方将有更大的规划自主权。比如工矿城市，在对相关产业、工矿用地进行生态修复或是复垦后，是否可以经过省一级同意，自主在规划中相应置换增加建设用地指标，类似的事权可能下放。

在旅游规划中，土地利用方面困难很大，旅游项目用地性质不明确性，旅游项目落地存在很大困难。旅游规划在国土资源方面的话语权不够，导致旅游项目投资在具体实践当中存在很大的不确定性。将来，在投资特别是用地和规划的审批上面，最终要走向规划许可的路子上去，大幅减少用地规划的审批事项，当然这要结合法律修改和规划的科学性进一步增强。

一直以来，旅游规划主要以2003年颁布的《旅游规划通则》为指导依据进行编制，而在国土空间规划主导的新规划发展形势下，在文旅融合发展中，在全域旅游、乡村振兴、旅游扶贫的全新发展环境里，《旅游规划通则》理应进行升级，做出相应的调整或修订。不仅是旅游行业，其他行业也是一样。只要涉及与国土空间规划有矛盾的地方，都要修订。目前，国土空间规划立法正在提速，但时间表还不好说，但这个法律一定会有。相应的部门法规或规章，等一等再做调整也可以。

沈迟认为，在国土空间规划体系总体框架的指导下，现在就要对旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究，努力构建一个科学、完善、适用的旅游专项规划全新框架，以提高旅游规划的整体水平。

绿维文旅根据中国旅游报等内容编辑整理

封图与配图来源摄图网