方克定：国土空间利用40年回顾与展望

作者：国家国土规划首席科学家、国家行政学院方克定

改革开放40年来，我国国土资源管理大致经历了4个阶段：1978年，农业大包干开始释放土地生产力;1998年～2001年，城市改革持续跟进，1998年原国土资源部成立，2001年我国加入世界贸易组织;2012年党的十八大召开，开始加强生态文明建设;2017年党的十九大召开，中国特色社会主义进入新时代，对社会主要矛盾作出新论断。

改革开放前的计划经济是“短缺经济”，1978年我国人均GDP只有156美元，低于孟加拉国和马拉维，位列世界131位;而今年预计达到1万美元，40年间增长64倍，堪称大国奇迹。改革开放前，我国国力孱弱，国土贫瘠，造林播绿进度缓慢，1978年全国森林覆盖率只有12.70%，年均增长0.15个百分点。改革第一阶段经济开始起飞，国土经济密度提升，同时出现资源“瓶颈”;第二、第三阶段经济提速，GDP连年晋级，而资源环境承压过重;第四阶段进入新常态。经济高速增长36年，国土需要调理整治、休养生息。

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40年间，国土经济密度提升、质量优化

改革开放40年来，我国国土经济发生了几个重要变化：

　　国土经济密度大幅度提高

据世界银行统计，2002年世界经济体财富承载密度的情况是：世界绝对平均值为200万美元/平方公里，美国平均值为1000万美元/平方公里;而我国平均值为100万美元/平方公里，相当于美国的1/10、世界的一半。改革第三阶段尾声(2016年)，世界经济体财富承载密度平均值为496万美元/平方公里，增长1.5倍，美国平均值为1872万美元/平方公里，增长近1倍，中国平均为1145万美元/平方公里，增长10倍多，相当于美国的3/5，世界平均的2.3倍。

考虑到我国国土非均衡性强，陆域“有效国土”面积只有美国的1/2，GDP主要集中在东半部，国土经济密度也可以算成2291万美元/平方公里，已超出美国近1/4，但不足以抵冲美国陆基国土以平原为主0，相对均衡的优势。

　　泛东中部一体化

“泛东中部”包括东北和近西部地区，泛东中部一体化包括三项内容：东半部第二、第三地形台阶一体化，沿海省、近海省一体化(共享海洋权益)，港口、近缘腹地一体化。东部长三角、珠三角、京津冀继续领跑，中部崛起势头强劲，近西部与中部的差别缩小，同时东北三省经济回暖但后劲不足。以东、中部为重点，城镇化率由1978年的17.9%，提高到2017年的58.5%。近年已建成系统规模最大、可再生能源并网能力最强的国家混合电网，五纵七横高速公路、八纵八横高速铁路网，规模不断扩大、模式不断创新的互联网以及连接规模占全球一半以上的物联网，促进一体化进程中的国土四通八达、相互感知。这部分相对均衡的国土承载我国80%～85%的GDP，是“富强中国”之基。

　　低碳能源觉醒

近40年我国产销原煤近800亿吨、水泥300多亿吨，规模和密集度空前，对岩石圈、水圈、大气圈、生物圈等扰动巨大。2006年，“十一五”规划纲要首提“节能减排”，体现能源政策的成熟。2017年我国石油消费量5.9亿吨，位列世界第二，国内产量世界第五，为1.9亿吨，在低油价背景下石油对外依存度68%;天然气消费量世界第三，为2352亿立方米，国内产量大幅增长，达到1500亿立方米，对外依存度36%。逐步扭转了以煤炭为主力能源的局面，预计到2020年煤耗占能耗比重从70%下降到58%，2030年下降到55%。

2013年，国内光伏市场井喷。到2017年底，我国累计光伏装机容量130吉瓦，约占全球的30%，新增和累计装机容量均为世界第一。光伏产品在国际市场占主导地位和领先水平。

本世纪特别是“十一五”“十二五”期间，可再生清洁能源光伏、风力发电和地热利用(建筑供暖、制冷，温室种养等)快速发展，后来居上。据估计，我国拥有全球约1/6的地热资源，地热能发展潜力巨大，但地热发电装机不足。

始于改革第二阶段，中国地质调查局、地质科学院全球矿产资源战略研究中心历年编纂的《中国能源与矿产资源安全动态评价与决策支持系统建设项目》成果报告起点较高，具有相当的广度和深度。期待土地、海洋、测绘行业也有高档次、成系列的战略安全研究成果问世。

　　国土生态建设启动，基础设施建设登顶

世纪之交，我国的生态环境事件频发：1996年~1997年，2001年～2002年淮河水污染两度进入最严重时期，1997年创记录的黄河断流、1998年长江大洪水、2000年大范围空前频繁的沙尘暴，警醒我们生态环境保护已成为我国国土管理、建设至关重要的问题。1999年我国在长江上游、黄河中游试点退耕还林，2000年实施天然林保护工程，直至“十二五”提升到生态文明建设的高度。“十三五”规划“两屏三带”生态安全战略，也是国土空间开发的重要战略任务和发展内涵。改革开放的后20年，在大规模生态建设中，森林覆盖率提高8.96个百分点，达到21.66%(2017)，年均增长0.22个百分点，且增速还在加快中。

同时，我国的绿色矿业相继兴起。目前已有661家矿山企业获得了国家级绿色矿山试点单位的称号，这也是中国矿业联合会新的建制基础。顺应现代矿业发展潮流，中矿联联合有关方面成立了“绿色矿业发展战略联盟”，还正在组建“智慧矿山战略联盟”，贯彻落实新理念，探索动态恢复治理新模式，实现了颠覆性的重大转变。中国的绿色矿业有了新希望。

在生态建设如火如荼的同时，基础设施建设已然登顶。我国作为高原山地大国，降低物流成本至关重要。改革之初就有“要想富，先修路”之说，我国的基础设施建设，在改革第一阶段后期蓄势待发，总体滞后，第二阶段开始全面铺开。国际咨询工程师联合会(FIDIC)自2013年成立百年之际开始，每年评选一次全世界工程建设领域的杰出项目，被称为“菲迪克奖”，中国大陆已获得“六连冠”，总计61项菲迪克奖(包含19个“杰出奖”或“特别优秀奖”)，其中东部接近3/5，中部、西部(主要是大型交通、能源项目)分别略超过1/5。

在逐步严格监管的背景下，基础设施建设走过“寻租重灾区”的考验，进入了“工程吃透国土、国土砥砺工程”的良性循环。

　　实施“海洋强国”战略

我国的外向型经济和开放型国土高度依赖海洋资源与空间，基于陆大海小、海大洋小的实际，只能“反弹琵琶”，即“从海向洋，以洋补海”。世界十大港口，中国占了7个。改革第三阶段维护海洋权益有了突破性进展，2014年南沙群岛八岛礁“填海造岛工程”后发推进，是“第二自然”的卓越代表。改革第四阶段，我国海洋生产总值达到7.8万亿元，接近GDP的10%，下一步还要进一步扩大海洋高新技术产业的份额。继2016年被美国反超后，我国重新成为世界第一贸易大国，2017年海运货物总吞吐量102亿吨，稳步走向价值链中高端。

　　坚持并扩大对外开放

推进资源全球化，一是全方位开放;二是在“一带一路”倡议下，面向沿线65个国家和地区寻求合作;三是国内生产总值(GDP)与国民生产总值(GNP)并进，内外交互。

在“一带一路”倡议下，中欧货运班列运量8年接近“百城万次百万箱”，再现了新亚欧大陆桥;合建的马来西亚皇京深水港，直面马六甲海峡，其他双边合作的港口，斯里兰卡东南部汉班托特港濒临中印度洋，巴基斯坦西南部瓜德尔港濒临阿拉伯海，希腊南部比雷埃夫斯港濒临东地中海，吉布提东部多拉雷多功能新港濒临红海、亚丁湾，都位于亚欧非航线上的重要枢纽。

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40年间，国土空间展现巨大发展潜力

美丽国土将是建设美丽中国的重要载体和物质形态。国土多样性是我们建设美丽国土的自然条件。

国土的多样性与其面积、高度、水热丰度、近海洋度正相关，与均衡性负相关。上世纪四五十年代，基于未经人类改造的“第一自然”，人们认识到中国大陆分为3个地形梯级和三大自然区。自1999年提出“西部大开发”后，我们进一步认清了我国国土的鲜明特色：

中国西部大高原群

改革第二阶段提出西部大高原的概念，包括12省(区、市)面积685万平方公里，占陆域国土面积的71%。这个世界最高的大高原群，已知的优势资源有：一是大江河水源地世界第一，发散出黄河-渤海、长江-东海、珠江-南海等“十江十海”，占到世界前10条长河的一半，这些流入海洋的河流天然对外开放，多区位、多流向，辐射大半个亚洲。二是喜马拉雅地热带，以青藏高原为核心，北至新疆喀什，南至川西、滇西，蕴藏着极为丰富的中高温地下热水，类型多样，是可再生的清洁电力资源。三是铜矿、铬矿、硼矿等国内优势资源，已发现的3条铜矿带，远景储量超过3000万吨(金属量)，占全国铜矿的1/3~1/2。

　　多源头的主要江河径流量呈“万、千、百亿方”梯级

我国的多流向河流以纬向河为主、经向河为辅，与巴西、印度相仿，是河流流向上的特色。区域大江河组合径流量分三梯级：一是南方湿润区长、珠、闽、钱(塘)江东流水，年均径流量万亿方级，流域面积292万平方公里。这在全球同纬度地区是唯一的，尤其是长江年径流量“以一抵十”，货运量“以一抵七”(占全国河运量的70%)，2006年超越密西西比河成为世界第一内河航道，此后12年连冠。二是华北半干旱区黄、淮、海三河年均径流量约1489亿立方米，这一区域人口密度大、水危机深重，东北半湿润区松、嫩、辽等江，年均径流量都是千亿立方米级，“北粮南运”加重了北水负担，保护黄河的压力更大。三是西北干旱区塔、伊、额诸河，年均径流量只在百亿立方米级别，所幸人口密度较小。水情三级阶梯是中国经济南高于北的基因之一，适度调剂余缺、以丰补歉势在必行。

　　陆海相连的跨国“大分洋岭”

我国大江河多，分水岭也多。在改革的第三阶段，我们识别了分隔太平洋水系与印度洋水系的跨国“大分洋岭”：从青藏高原、横断山脉到东南亚两大半岛以至东南周边群岛，从高海拔冰冻圈到热带半岛和海洋，全长约1.5万公里。这条“大分洋岭”上半段在中国，从西南边疆出境后，下半段在东盟，是连接中国与东盟的弧形纽带，不同于大洲分隔大洋传统的新模式，这在世界范围内也是独有的自然特色。

陆间中国海

中国海受两陆挟持，半封闭“陆中海”纵长横瘦，北堵南延。温带海洋面积小，热带海洋面积大，海洋物种数由北向南递增。“四海一洋一湾一口”已到天涯海角，没有伸缩余地。基岩海岸线曲折率高，良港多，全国包括河港在内有36个亿吨级大港。台湾岛居第一岛链中枢，海南岛扼北部湾东口又是南海中枢，两岛占据战略要津，承载国家核心利益。从2001年~2015年，中国大洋协会和五矿集团公司先后在东太平洋、西南印度洋、西太平洋、东太平洋申报、获准4块国际海底矿区，是为“海亏洋补”。

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40年间，资源环境承压几多经验教训

40年间，在国土经济密度提升、GDP连年晋级的同时，资源环境严重承压，带给我们很多经验与教训。

　　经济起飞以牺牲资源环境为代价，超强度开发弱化资源承载力

1985年生态现代化即“经济与生态双赢”准则在欧洲创立，获世界认可。而我国同期经济发展方式与之背道而驰，在环境污染严重地区甚至影响了人们的健康。本世纪我国生态恢复工作起步。2012年，绿色发展成为五大发展理念之一，今年扩大到城市“工业还林还草”，生态优先渐成共识。尽管资源环境代价抵消经济成果比重尚待估量，“大生态”理念和方向不可动摇。

　　“大国土”统筹国土空间与国土资源

2016年我们提出“向地球深部进军”，就是要兼顾“面型国土”与“体型国土”。仅就“面型国土”而言，由于点轴系统内部强弱不均，难免出现结构性失衡。区域经济的空间结构模式正在由点轴系统向网络系统，即多核心的区域经济一体化过渡，从而走向结构内部的相对均衡。例如：以“长三角整体论”替代“上海中心论”;又如：有望成为世界第四大湾区的粤港澳大湾区正在推进珠三角“9+2”一体化。

而就“体型国土”而言，无论东、西部国土横向二元结构，还是西北、西南部国土纵向二元结构，都有明显立体差异，并保持相对稳定性。国土立体化多维治理，土地、海洋、生态环境等空间资源都要实施空间用途管制。

　　“大资源”整合包括非常规资源和新资源在内的多样性资源并实行多功能节约集约利用

全国现有草地面积60亿亩、森林40亿亩、耕地20亿亩，面积比例为3∶2∶1。耕地承担粮食安全、森林承载陆基生态安全，区位优势明显。草地是我国陆域面积最大的生态系统，本应承载生态安全的重任，因长期粗放利用，加上自然区位差、畜牧业商品率低而成为短板;其综合效益与其面积占比是不匹配的，不仅未形成“大资源”体系，反而成为荒漠化之源。与天然林优于人工林相反，人工草地优于天然草地，在草地“三化”严重的我国尤甚。为此，我国在内蒙古东、西两头正进行新的探索：东头呼伦贝尔盟走过草原沙化、退耕还草的弯路，2016年开始，中国科学院与呼伦贝尔农垦集团合作建设呼伦贝尔生态草牧业试验区，在谢尔塔拉农牧场以10%的人工草地种出了15倍于天然草地产量的饲草，让90%的天然草场休养生息，以小养大;西头阿拉善盟是沙漠广布的全干旱区，从2014年开始以社区为基础计划“十年种植1亿颗梭梭”(固沙灌木)，恢复200万亩以梭梭为主的荒漠植被带，阻断腾格里、乌兰布和、巴丹吉林三大沙漠“握手”。

此外，重庆交通大学力学教授、副校长易志坚团队，得到科技企业资助，在乌兰布和沙产业示范区利用植物粘合剂进行“沙漠土壤化”试验，2017年3000亩试验田初获成功，为科学治沙开创了新思路。

目前，应稳住草原不再退化的底线，以水土协调、粮草兼顾、草畜平衡、粮猪匹配、能矿组合的大农业、大矿业、大生态思想为主导整合资源，发挥“1+1>2”的潜能，促进山水林田湖草生命共同体的全面复兴。

　　确保国土资源战略安全，真正把节流放在首位

2008年，我国农业用水量零增长，比1997年工业用水量零增长晚了10年。到2008年末，我国农田有效灌溉面积达8.77亿亩，其中节水灌溉工程面积3.67亿亩，在占耕地面积48%的灌溉面积上生产了75%的粮食和90%的经济作物。改革开放以来，农田灌溉面积增加了1.2亿亩，粮食产量增加了50%，灌溉水利用系数从0.35提高到0.48。以此为借鉴，今后节能、节地、“节材”“节海”都不能放松。

　　国土“最大值”最大化、“最小值”最大化、“极端值”特色化

这是非均衡国土引出的必然命题。东部沿海地区宜农、宜业、宜居、宜憩，40年间率先发展。泛东中部一体化形成国土“最大值”，创造占全国80%以上的GDP，宜长期保持稳定，“最大值”继续最大化。西部大高原以占国土71%的面积，在2010年创造了占全国17.2%的GDP，一路追赶，将“最小值”最大化：2016年，西部地区GDP 总量占全国比例上升至21.1%，增速持续高于全国GDP 增速。在这一过程中，大江河源可以说创造了亚洲的生态最大值，应逐一建立水源暨林、草保护区，以保证其发挥长久的生态作用。

此外，青藏高原作为“高亚洲地区”和“世界第三极”属于“极端值”国土，其开发利用和保护都要“特色化”，即保护优先，点、线开发，面、体保护，尽量多保留原生态高海拔的“第一自然”。

　　推行河长制、湖长制、湾长制

2016年我国全面推行“河长制”，包括建立省、市、县、镇、村五级河长体系;2017年开始进一步探索“湾长制”“滩长制”;2018年底前全面建成“湖长制”。江河湖海都属于水圈，水资源环境治理的组织管理体制正在全面深化。

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站在新起点上，眺望生态经济的新蓝图

站在新的改革起点上，社会主义新时代要求国土空间利用结合实际重新审视与谋划：

　　融合“两种文化”

英国物理学家C·P·斯诺提出“两种文化”命题：人文文化与科学文化，而中国传统文化重在人文文化。一方面，我国的“山水文化”作为“国土文化”的重要分支，正是以人文文化为基础。另一方面，属于人文文化的“乡愁文化”在我国情景合一、源远流长。新时代“乡愁文化”给予国人的精神力量，充实了“美丽国土”的乡土内涵。

在世界文化与自然遗产领域，泰山等四大名山首创的“双重遗产”新模式，体现了“两种文化”的融合。在更高的层面上，两种文化的汇通融合，现在有两重有利背景：一是生态经济和生态文明建设，二是海洋经济和海洋强国建设。

在生态经济条件下，生态系统是一套“社会—经济—自然”复合生态系统。生态经济(ECO) 是经济发展与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人工生态高度统一和可持续发展的经济，为人文文化和科学文化融合创造了条件。例如：贵州省作为西部首个生态文明试验区，将“大生态”战略作为全省发展的主战略，正在走一条机制活、产业优、群众富、生态美的绿色发展新路。贵安新区作为唯一承担生态文明示范区战略使命的国家级新区，坚持高端化、绿色化、集约化发展，精心做好“全域生态化、全域景观化”。人工化和自然化将在生态经济发展中建立新平衡，人文文化与科学文化的融合也将有希望。

同时，本世纪建设海洋强国的战略，也为促进文化创意与繁荣开创了契机。

　　协调“两个自然”

在融合“两种文化”的同时，我们还应协调“两个自然”。

钱学森先生说过“人离开自然又要返回自然”，这两个“自然”都指的是“第一自然”。相对于未经人类改造的“第一自然”，经过人类改造的自然被称为“第二自然”或“人化自然”。人类尊重“第一自然”、慎对“第二自然”才能与自然和谐相处。

例如：美国始建于1872年的黄石国家公园，园中完全保留原生态，历经百余年发展，现在享有全球美誉。1898年德国首创“近自然林业”的人工林，获得成功，其核心是以一种理解和尊重自然的态度来经营森林;湖南、贵州、广东等省近年予以效仿，效益可嘉。

我国作为历来人口第一大国和未间断的文明古国，东中部充斥“第二自然”：青藏雪域高原和新疆干旱区大漠人烟稀少，“第一自然”得以部分保存，是少数“两种自然”并存的国家之一。这是我国的“不平衡不充分发展”在国土空间上的投影和反射。

对残存的“第一自然”，如青海可可西里、西藏羌塘、新疆阿尔金山交界处的无人区，我们要尽力保护，为“第二自然”提供比照。

今后，开辟“第二自然”不能盲目粗放，要先立足“第一自然”，精心谋划建设，与“第一自然”相协调，前述60多个获得菲迪克奖的项目可为参照。设施农业也是“第二自然”的典型产业，我国到改革开放第一阶段才刚起步。40年来，逐步走上适应国情的发展道路。农业部门规划到2020年，全国设施农业经营面积7500万亩，约占世界设施农业总面积的80%～90%。跨第一、二产业的植物工厂，国内始于“十一五”，到“十二五”“十三五”又有新发展。2014年，中科院植物所与福建三安集团共建植物工厂;2016年安溪县湖头镇建成全球单体最大的植物工厂，不需要阳光、土壤，靠LED光源和特制营养液生长并实行智能监测管理，现已培育出多个品种的蔬菜。植物工厂作为“第二自然”的精品，将在国内特大城市逐步发展，可根据群众需求，生产高端蔬菜、水果、保健品、中药材等功能性农产品。而对过度改造的“第二自然”，则要有序清退，如退耕还林、还草、还湖。

我国以“山水国土”见长，又有“山水文化”传统，在生态文明建设中回归“自然山水”是最佳选择。例如：云南哀牢山上的哈尼梯田既维系梯田叠序又保护山林和水系，被誉为“雕塑在大地上的山水画”，同时入选世界文化遗产和全球重要农业文化遗产。这两类遗产虽然都是“第二自然”，实际上与“第一自然”融为一体。

　　重视“深(层)生态学”

相对于传统的，人类中心主义的“浅(层)生态学”，挪威生态哲学家阿伦·奈斯1973年创立了整体主义的“深(层)生态学”，以生态智慧为核心，兼含生态自我、生态平等、生态共生等重要理念，关心整个自然界的利益，拷问工业污染和环境公害，是最为激进的生态理论和运动。对照“深(层)生态学”的理念，可以折射出我国长期存在的生态系统退化，值得引起更多重视。我国实行了近20年的退耕还林政策，符合“深(层)生态学”原理，前10年(到2008年)全国25个省(区、市)累计退耕还林4亿亩，大于英国国土面积，生态效益显著;后10年在巩固退耕还林成果的同时，更加注重生态效益、经济效益与社会效益的统一。