“十四五”时期发展新趋势与国土空间规划应对

2008年全球爆发金融危机以来，我国进入了经济深刻转型和更替发展的新阶段。回顾过去10年我国的社会经济发展，对城乡发展及其空间配置产生重要影响的有经济发展进入新常态、城镇化发展进入新阶段和生态文明建设进入新时代等三个方面。

改革开放的前30年，中国经济经历了令世界瞩目的高速增长。然而，2008年全球金融危机以来，我国经济增速放缓，GDP增长率从2010年的10.64%下降至2018年的6.60%。这种经济新常态的到来，标志着增长主义的终结[1]，经济进入发展模式转轨和增长方式转变的新阶段。为此，中央相继提出“供给侧结构性改革”与“稳中求进”等经济发展政策，这些经济政策将在未来很长一段时期内指导我国的经济发展。新时期，经济发展将以增量改革促进存量调整，进而带来投资结构和产业结构优化。国土空间作为劳动力、土地、资本、制度创造、创新等供给侧要素的载体，其配置必须改变过往粗放配置的模式，不断优化配置，以适应供给侧要素的新变化。另一方面，根据有关研究，“十四五”期间中国将迈入高收入国家的门槛[2]。这一历史性突破，将导致经济增长动力由原来的“出口拉动”转向“消费、服务业、技术创新带动”。根据国际经验，高收入发展阶段，休闲、娱乐及体验等消费将呈现快速增长趋势。2018年，我国消费支出对GDP的贡献率为76.20%，较2017年增加了近19.00%，这一趋势还将进一步加剧。因此，消费社会的到来将生产出更多的新型消费空间，国土空间规划必须对空间载体做出统筹安排，以满足人民群众对美好生活的追求。

改革开放以来，中国经历了大规模的城镇化进程，城镇化率以每年增长1个百分点的速度快速增长，至2018年全国城镇化率达到59.58%，上海、北京、广东、江苏等省市城镇化水平接近或超过70.00%。人口在城乡之间的流动，带来城乡发展格局的重构——总体上呈现城镇人口增长与乡村人口减少的特征。

新时期，在城镇发展上，呈现出城镇收缩与增长并存。城镇化的国际经验表明，当城镇化率接近或大于70%时，城镇化发展将趋于平缓甚至停止[3]。我国一些学者据此判断，中国城镇化进入后半程，这也与国际城市发展规律一致。然而，根据笔者等的观察和相关研究[4]，虽然从城镇化率来看我国城镇化进入较高水平，但是城镇化趋势并不会放缓，由于人口流向的变化，城镇发展正在进入深刻的结构性调整期。根据相关研究和对部分中西部地区的调研[5～6]，未来一段时期人口集聚的地区主要有三大城市群(长三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群)、省会城市、县城城关镇等三类地区。与此同时，城镇收缩也已经大范围地出现，有关研究统计中国180个城市存在人口总量/密度下降的趋势[7]。在乡村发展中，也同样出现振兴与衰退的矛盾。由于乡村人口大规模外流，各地区均不同程度出现了乡村衰退问题。在此轮农村改革中，通过农民集体经济组织培育等制度创新，从根本上保障农民利益不受损，解决农民进城的后顾之忧，或许会形成新一轮农民进城的高潮，乡村衰退也将进一步加剧。在此背景下，乡村振兴战略的实施更加需要顺应城镇化的大势，精准选择发展村庄和特色村庄，促进农村健康有序发展。因此，在当前城镇化处于调整期的背景下，城镇和乡村发展均已进入增长与收缩并存的时代，城乡规划如何处理好增长与收缩的关系亟需研究[1]。

生态保护历来是中央政府强调的工作重点，但一些地方政府在快速城镇化过程中以牺牲环境为代价换取经济和城市发展，造成了生态空间侵占、环境污染等诸多问题。因此，党的十五大提出可持续发展战略，希望转变传统的粗放发展模式。“十一五”和“十二五”时期，国家更是对生态保护进行了一系列探索，例如国家发改委推出主体功能区规划、环境保护部划定生态保护红线、国土资源部和住房城乡建设部提出划定城镇开发边界等等。但是，各部门事权冲突，政出多门，致使生态保护成效有限。

党的十八大提出要进行生态文明建设，标志着国家迈向生态文明的新时代。新时期，生态文明建设将呈现两个特征——最严格的生态保护和最广泛的生态修复。在生态保护方面，国家划定生态保护红线，将对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更加严格的监管要求，一切建设行为必须对生态保护红线做出让步。因此，产业发展和城镇建设必须立足生态本底，不能像以往一样随意侵占生态资源。在生态修复方面，对城镇建设和产业发展等活动造成的山体、林地、水域等破坏将加大修复力度，实现人与自然的和谐。应该说，对生态品质的追求也是高质量发展的重要方面。

高质量发展是“十四五”时期我国社会经济发展的根本要求。国土空间规划作为国家空间发展的指南，必须以高质量发展为主线，科学布局生产空间、生活空间和生态空间，通过空间的开发、保护、置换和更新，提供支撑社会经济发展的高质量空间体系。高质量发展从优化配置供给侧要素、服务新旧动能转换和全要素管理自然资源等方面对国土空间规划提出了新要求。

“十四五”时期，在新的社会经济发展背景下，劳动力、土地、资本、制度创造、创新等供给侧要素将加速在空间上进行重组和配置。国土空间作为各种供给侧要素的载体，其规划布局对于供给侧要素的优化配置具有重要意义。2010年以后，自广东省率先进入存量规划时代，全国各地也纷纷进入存量挖潜开发的新发展阶段。因此，国土空间规划要以存量挖潜为主，促进土地集约节约利用，将存量用地用途转变为收益高的土地使用用途。伴随着消费社会的到来，国土空间规划要在城乡地区为新型消费业预留足够空间，满足消费新业态的发展。此外，在考虑区域发展差异和不平衡的基础上，促进各种资源在空间上的流动和各项设施的共建共享，实现供给侧要素的高效使用和合理配置。

产业发展是高质量发展的强劲推动力。在新的社会经济背景下，产业发展的新旧动能转换主要体现在三个转变，即经济发展由依靠要素和投资驱动转向依靠创新驱动；对外开放战略由对外出口和引进外资为主转向扩大进口和对外投资为主；经济增长方式由高污染、高消耗的粗放型转向绿色环保的集约型[8]。新旧动能转换将给对空间的使用带来根本性变化，需要国土空间规划统筹安排：一是空间规划要探索旧动能产业空间的升级改造或更新方式。近年来，“退二进三”和产业升级迫切需要探索工业用地再利用的模式，并且在土地用途管制上需要做出土地用途变化的制度安排，以破解制度瓶颈。二是空间规划要研究新动能产业空间利用的需求和特征。新动能产业包括战略性新兴产业、现代制造业、现代服务业等，其生产组织和空间需求不同于传统产业生产模式，因此需要研究其空间使用模式和要求，统筹做出安排。三是空间规划需要关注新动能产业带来的地域分工的又一次深刻变化。“互联网+智能制造”将成为新动能产业的主体，柔性化、网络化和个性化的制造模式将影响深远。因此，空间规划需要积极应对在区域尺度乃至全球尺度产业布局的新趋势和新模式。 

长期以来，自然资源的管理职能分散在各个部门，割裂了各类自然资源完整性的同时，也存在大量矛盾冲突的问题，主要体现在各部门对单要素自然资源监管中空间布局的相互重叠、行政审批上事权不清等问题，造成了多个规划之间的相互冲突。习近平总书记强调构建人与山水林田湖草等自然资源要素的生命共同体，这是新时期生态文明制度体系建设的内在要求。因此，新国土空间规划体系从单要素的自然资源管理转向山水林田湖草全要素的自然资源管理。在具体管理上国土空间规划要兼顾以下两个方面：一方面，要落实对自然资源管理的刚性要求。进一步强化底线意识，必须对影响区域乃至国家生态安全、粮食安全的自然资源要素进行刚性管制。创新和完善各类重点自然资源要素的管制边界划定，综合利用指标、名录、负面清单等规划工具，建立全要素自然资源统一的底线管控体系。另一方面，自然资源管理也要体现弹性需求。在人与自然和谐共处的生命共同体中，人的发展同样重要，这就需要国土空间规划协调好自然资源保护与开发的关系，对于不涉及底线问题的自然要素进行灵活和弹性管理。因此，新建立的国土用途管制制度需要完善各类自然资源占补制度，保障人的活动空间以及各类自然资源要素空间在一定条件下能够进行科学合理的相互转换，实现对自然资源的高效利用，实现生产、生活和生态的高质量发展。

高质量发展将是未来一段时期国家和地方政策的基础。国土空间规划作为政府战略实施的重要政策工具，关注重点应当聚焦重构城乡空间、提升城市品质和建设生态文明等三个方面。

未来一段时期，城乡发展中增长和收缩并存，因此国土空间规划要积极做出探索和应对，采取差异化、针对性的发展策略引导空间重组。对于增长潜力大的城镇增长地区，主要涉及城市群(京津冀、长三角和珠三角)、省会城市、县城城关镇等，切忌“一刀切”式的存量化发展，而应在人口规模科学预测的基础上，有序、高效地供应发展空间。探索和完善跨行政区空间规划体系，建立规划实施机制，真正解决长期以来都市圈(城市群)级空间规划实施机制缺失的问题。对于城镇收缩地区，对绝对收缩(例如工矿资源型城市)、相对收缩(人口减少城市，如温州、东莞)及“瘦身”收缩(例如北京、上海等特大城市功能疏解)等不同类型的收缩城镇深化研究，提出应对措施，为解决收缩城市的世界性难题，提供中国方案。

对于乡村振兴战略的实施和乡村衰退的现实，要从城镇化趋势进行科学判断，从而推进乡村振兴。全国许多地区对乡村振兴进行了有益探索，积累了丰富经验。建议借鉴江苏做法，引导乡村发展。空间规划要因地制宜，分类施策，可将乡村划分为重点村、特色村和一般村等类型。重点村应当注重产业扶持、公共配套建设、综合环境整治等，促进乡村可持续发展；特色村要打造特色产业、挖掘特色文化及塑造特色空间，以形成独具特色、动力充分的乡村发展模式；一般村主要针对衰退类乡村，应重点解决老龄化、空心化、土地荒废等问题，有条件的乡村可采取乡村撤并、土地复垦等措施。应当指出，增长与收缩并存是新时期空间规划面临的复杂问题，需要在实践过程中不断探索经验。

党的十八大以来，国家整体发展思路从以发展为导向向增进民生福祉转变，城市品质提升是最能惠及民生的系统工程，一些地方政府更是将品质提升纳入城市发展目标。具体来看，城市品质提升需要在民生服务改善和人文特色彰显方面着重开展工作[9]。

从民生服务设施改善来看，过去40年城镇化高速发展，只注重拓张和建设，而忽视公共服务设施的配套建设，致使养老、教育、医疗、体育等民生设施匮乏。近年来，一些城市相继开始了公共服务设施补短板行动，希望改善民生服务。随着城市发展进入存量化阶段，大量存量空间为民生服务改善提供了可能的空间载体。因此，空间规划应当顺势而为，积极探索存量空间利用方式，将低效、荒废的空间进行更新利用，补充完善各类民生设施，实现空间更新利用与民生服务改善双赢。

从人文特色彰显来看，全球化进程的深入使得城市间发展趋于雷同，特色丧失已成为城市发展面临的普遍问题[9]。新时期，增强文化自信也对城市建设提出新要求。近年来，一些城市开展了城市特色空间专项规划，但大多停留于规划层面，缺乏有效落实。因此，应将人文特色落实纳入空间规划体系全过程，尤其是纳入指导实施的法定规划，建设彰显人文特色的新城市。

国家迈向生态文明的新时代，生态文明建设呈现了最严格的生态保护和最广泛的生态修复两大特征。作为直接落实主体的地方政府也积极响应，将城市生态保护及生态修复纳入工作重点[10]。