本文采用文献研究方法，基于尺度重构视角分析我国建国后广东省规划体系的演变历程，揭示规划体系演变背后的空间治理逻辑，进而展望新时期省级国土空间规划体系的发展趋势。广东省规划体系发展可分为4个阶段：（1）中央集权下的集中统领，即中央通过发展型计划统领空间型规划；（2）中央放权下的被动调整，即中央通过空间型规划放权，城市获得较大空间发展权限，省级空间规划被架空，被动通过区域规划收权；（3）中央收权下的主动调整，广东省主动推进区域规划中央授权，以响应中央先后通过土地利用总体规划和主体功能区规划收权，控制地方扩张的节奏；（4）“多规合一”下的体系重构，即中央重构自上而下的空间规划体系，省和重点区域规划成为中央和地方的空间规划协调平台。基于以上研究，预计未来省级空间规划将面临管治尺度、编制体系和空间规划权力调整带来的新变化。
1.1 尺度重构与地域重构
尺度重构是空间结构和治理尺度不断演化的过程，也是一种政府策略，是重塑国家和区域竞争力的政策和空间手段。我国在分权化、去管制化和私有化的政策环境中，重构策略在尺度上表现为国家向城市等地方尺度的权力转移，在地域上表现为国家对有特定竞争优势的关键城市区域的关注。由于尺度重构的作用对象通常要落实到特定的地域空间，因此地域重构与尺度重构紧密相关。
1.2 尺度重构与空间规划
空间规划的本质是对资源合理配置的公共政策，作为空间管治的重要手段，被认为是重要的尺度重构工具。在我国特有的政治体制背景下，空间规划权力曾长期分散在发改、住建、国土3个主要部门。面对3个部门规划冲突重叠的情况，近年来“多规合一”的规划体系改革探索和顶层设计层面自然资源部的成立已经提出将建立统一的国土空间规划体系。但从尺度重构视角来看，为何规划体系经历了此种演进，未来又将走向何方仍是有待探讨的问题。
2.1 中央集权下的集中统领（1949—1978年）
2.1.1 中央集权：发展计划为核心的全面统领
从中华人民共和国成立到改革开放以前，我国对社会经济实施全面的计划管控，国家计划委员会主导编制的“五年计划”占统领性地位。这一时期的空间规划主要是为了落实工业项目建设和工业新城建设，合理地配置生产力。总体来说，计划经济时代的重点工业项目和配套建设项目都由国家自上而下制定，区域规划的主要目的是在更大的尺度上合理进行生产力布局，并合理布置工业企业和居民点。城市总体规划和详细规划则围绕新兴工业城市的发展需求，进行综合配套和工业区建设。
2.1.2 地方服从：生产力布局为核心的建设规划
这一时期，由于实施对外封锁的计划经济体制和备战等因素考虑，广东一直不是国家投资建设的重点。只有省会城市广州和极少数地区由于特殊的资源条件进入国家工业布局，进而有编制城市建设规划的需求。总体而言，高度计划经济体制下，城市土地无偿划拨，建设投资也是由中央和地方财政支出并按照行政隶属关系下达到各单位。住房分配以实物分配方式为主，就业安排以国家分配为主。造成了这种以国家计委为统领，无论是发展型规划与空间型规划的横向关系，还是国家到省市的垂直关系都呈现出一种自上而下一体化的特征。
2.2 中央放权下的被动调整（1979—1996年）
2.2.1 中央放权：设立经济特区、地方政府获得空间发展权利
改革开放以后，计划经济向社会主义市场经济体制的转变伴随着中央的一系列放权过程。首先是发展型规划向空间型规划的放权。城市规划不再是国民经济发展计划的具体落实，而是成为城市发展的蓝图。其次是中央政府向地方政府的放权。国有土地有偿出让制度建立之后，地方政府不用依靠中央的逐层划拨获得城市开发资金，土地财政的动机使得地方政府将城市规划作为实施空间扩张的工具。
2.2.2 地方被动调整：推进区域规划引导基本建设投资
这一时期，广东凭借临近港澳、华侨众多等优势成为国家发展的先行区。1985年整个珠江三角洲（简称“珠三角”）被辟为经济开放区。在中央放权的大环境下，广东省珠三角的广大农村地区也通过土地资本注入产业发展中，形成蔓延式的快速城镇化格局。
总体而言，改革开放以后，伴随中央的分权，城市规划逐步成为地方促进增长的空间管治工具。住建部门推动的省级城镇体系规划和城市群规划实际承担了区域规划的职能，但受制于空间治理权限下放到地方政府，难以有效实施。省级政府被动回归计划经济的做法，通过发展型规划来落实城市区域的重要基础设施建设协调工作。
2.3 中央收权下的主动调整（1997—2012年）
2.3.1 中央收权：实施土地利用的指标管控和功能区划
中央放权下的快速发展背后也隐藏着危机，尤其是“开发区热”和建设用地规模大幅突破城市总体规划的现象使得中央层面不得不从粮食安全方面考虑严控建设用地扩张，保护耕地。1997年中央发布11号文件《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》，宣布采取最严格的耕地保护措施，全面实施自上而下逐级控制的土地利用总体规划。从此，中央对地方建设用地规模开始实施指标化管控，形成以土地利用总体规划为龙头，年度用地计划、年度出让计划、开发区和房地产用地计划相配套的计划控制体系。
2.3.2 地方主动调整：推进区域规划的法定化和“高授权”
1997年以后，中央层面加强了对土地利用的管控，国土和发改部门先后建立了自身的空间规划体系，造成多个规划部门争夺空间权力的条块分割状态。为了推进核心城市区域的发展，广东省住建和发改部门先后推出珠三角区域规划，住建部门的空间规划虽然有规划条例作为支撑，但仍然缺乏规划的实施传导机制和协调机制。
2.4 “多规合一”下的体系重构（2013年至今）
2013年，党的十八届三中全会提出建立空间规划体系，以“多规合一”作为空间规划改革的方向。2018年《国务院机构改革方案》决定成立自然资源部，将组织编制主体功能区规划及城乡规划管理等职责整合。这一举措从行政管理架构上推进了收权的顶层设计。国家和省市自然资源管理机构相继出台，强化了自上而下的规划管理与传导，从此我国建立了以国土空间规划为核心的空间规划体系。
这一时期，广东省承担了多个市县级的“多规合一”规划编制试点，但是试点工作由各部门分别牵头，且多是一次性的规划，难以形成统一体系和长效机制。总体而言，2013年以后，我国空间规划权力整体实现横向合并和垂直整合，中央重新强化了对空间的整体统筹。省级层面的国土空间规划成为协调中央与地方发展诉求的重要环节。同时，中央也直接介入三大重点城市区域的规划，颁布大湾区规划纲要，为促进港澳地区参与城市群建设提供了减少制度障碍的契机。
3.1 新的“国家引领、区域协作”关系
广东省经历了地域重构和国家治理尺度重构的双重过程。广东省的国家战略空间从建国后以茂名为代表的工业城市转变为改革开放后深圳、珠海等经济特区城市，再到珠三角城市群、自贸区和粤港澳大湾区，新的国家战略空间是面向制度创新的城市区域。尺度重构不仅发生在国家尺度，省政府倡导的粤东西北地区、广深港澳科技创新走廊、城市之间的跨界合作区也反映了新的尺度正在被构建。自然资源部的成立强化了国家对空间治理的引领作用，然而新的空间尺度构建和相伴的区域协作也使得规划需要有充分协调才能够实现有效的管治。
3.2 吸纳“各家之长”的省级国土空间规划编制体系
省级空间规划的编制体系无疑将进行简化。国土空间规划编制内容需要吸收原发改、住建、国土3个部门规划的有效管控内容。城市层面的国土空间规划也将融合三大规划的核心内容，在新的土地调查（三调）数据基础和自然资源全要素管控基础上，运用更好的空间分析技术，构建一个综合型的规划。
3.3 新的空间规划权力调整
国家规划体系中，国家发展规划处于最上位，起战略导向和统领作用，国土空间规划起基础作用。国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间总体规划分为国家、省、市县、乡镇4级。除了国家级区域规划由国务院直接主导之外，其他区域规划或属于国土空间规划中的专项规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头编制。从目前的规划体系结构来看，发改部门也保留了编制区域规划的可能性。
通过广东省规划体系演进的分析，发现尺度重构是分析空间规划体系演变的有效视角。规划体系的改革嵌入在国家或区域为实现治理目标而采取的尺度战略及相应的尺度重构方式中。广东省规划体系的演进反映了在中央集权、放权、收权的不同治理背景下的应对策略。在中央的分权和收权调整过程中，省级空间规划扮演了中央与地方之间协调博弈平台的角色，这一角色在当前国土空间规划体系中的作用将更加凸显。发改部门主导的区域发展型规划和住建部门主导的区域空间型规划的实施效力差异本质上反映了政府部门的治理能力差异，自然资源部门的成立解决了空间型规划的内部协调问题，未来还需要应对与发展型规划的协调，省和市级政府应承担横向权力的整合协调工作。随着国土空间规划体系建设的深化，层级式的国土空间规划编制日趋规范化并且其范围对应的是相对稳定的行政区划。相较之下，区域规划在不断适应城市区域重构带来的空间管治尺度调整。如何在层级式的国土空间规划体系中纳入区域规划的内容，或者探索建立适合我国社会经济背景的区域规划体系仍是需要研究的问题。
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