「新·观点」市县国土空间总体规划编制技术探索

市县国土空间总体规划是对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性。具体来说，是对市、县域范围内国土空间开发保护作出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，是编制相关专项规划和详细规划的依据。其主要内容包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施等。

本研究结合《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中的要求，从市县国土空间总体规划的技术路线和主要内容出发，围绕“人地和谐的空间格局构建”、“高质量发展模式下的要素配置”和“刚弹相济的规划传导路径设计”三大板块，探讨市县国土空间总体规划的编制思路。

基于保护和发展两大视角，以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，聚焦全域生态、农业和城镇空间，优化生态空间、城乡开发利用和历史文化保护三大格局，统筹陆与海、建设与非建设空间、城与乡三大关系，实现生态共治、功能互动、产业联动、交通联通和设施均等，构建人地和谐的全域空间格局。

图1 人地和谐空间格局构建总体思路示意图

“双评价”（即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）是国土空间规划编制的前提和基础，也是国土空间规划编制过程中系列研究分析的重要组成部分。

“双评价”体现出四大特征：

一是资源环境承载能力是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平，重点评价的是自然要素，侧重资源环境本底，国土空间开发适宜性是在自然资源承载力评价基础上进一步结合地理区位和整体性特征评价国土空间进行城镇建设、农业生产等不同开发保护利用方式的适宜程度，侧重功能指向。

二是陆海一体，海洋评价指标与陆地评价指标融为一体。

三是评价结果不求绝对大小，只评价相对强弱，不是计算承载容量，而是评价承载能力；也不是计算适宜规模，而是评价适宜程度。

四是根据规划编制需要，可补充相关内容进行情景分析，研判地区资源环境禀赋特点、问题与风险，识别未来国土开发利用潜力空间，为后续规划应用提供支撑。

（1）识别核心自然资源和生态要素。陆域生态要素主要包括林地保护区、森林公园、基本农田、自然保护区、水源地保护区、湿地公园、地质灾害区等；海域生态要素主要包括海洋公园、海洋生态保护区、海洋水产种质保护区等。

（2）构建自然资源和生态要素保护格局。在对核心自然资源和生态要素的单要素分析基础上，进行要素叠加，构建自然资源和生态要素保护格局。以水文安全格局为例，在汇水分析、河网密度分析、水系连通性分析、水文要素管控分区分析的基础上，构建水文安全格局，并进一步叠加其他自然资源和生态要素，最终构建全域生态空间格局。

（3）明确自然资源管控要求。适应自然资源统一管理要求，明确森林、水、耕地、湿地、海域等重要资源保护利用的目标、布局与管控要求，确定生态修复的目标及任务，系统开展山水林田湖海治理，构建山水林田湖草生命共同体。

（1）城镇发展潜力的空间格局分析。城镇是未来城镇化和城镇发展的主要载体，从经济发展、人口集聚、基础设施、城镇空间等方面构建评价指标体系，全面考量城镇现状发展水平。同时结合未来交通条件改善机遇和政策实施机遇来综合研判城镇未来发展潜力。通过构建空间发展潜力测算模型来识别城镇发展潜力空间。

图2 城镇发展潜力分析示意图（以天门为例）

（2）城乡发展联系和模式判断。运用大数据等技术手段，分析城区与乡镇间就业联系、房屋供应关系、公共服务关系、休闲商业服务关系等，研判城乡联系强度与模式，为城乡公共服务要素配置关系和模式等提供支撑。

图3 基于手机信令的城乡联系程度及模式分析示意图（以天门为例）

（3）产城、产镇融合发展模式引导。在以上对城镇发展潜力的空间格局、城乡发展联系和模式判断的基础上，对全域产城和产镇融合发展模式进行引导。中心城市围绕“服务+”，加快服务设施布局建设，提升服务保障水平和服务品质，满足全域不同人群的服务需求。乡村地区围绕“农业+”，加快传统农业向大农业的转型发展，推动一二三产融合发展，形成特色化、专业化农业生产格局。产业园区围绕“创新+”加快传统制造业转型升级，布局战略型新兴产业，延伸产业链，补足生产生活性服务设施。

（4）构建全域城乡开发利用格局。立足于全域产城和产镇融合发展模式指引，结合国土空间开发适宜性评价结果，在进一步统筹城镇、生态和农业空间的基础上，构建“多中心、网络化、组团式、集约型”的国土空间格局。确定全域城镇体系/全域镇村体系，明确国土空间规划分区及准入规则、三线划定及管控要求，提出城镇开发边界内集中建设地区的功能布局，明确城市主要发展方向、空间形态和用地结构。大城市、特大城市、超大城市和城镇密集地区的城市，应提出都市区（圈）、城镇圈建设要求。

（1）落实海域空间管控要求，划定各类海域保护线。在划定海域保护线的基础上，进一步确定禁止开发海域、限制开发海域、适宜开发海域、重点开发海域等管制分区，明确城镇开发、港口建设、旅游及产业发展、渔业养殖等功能管控要求。

（2）重视海岸线资源资产价值，严格保护并优化海岸线功能布局。分类管控海岸线功能，优化近海地区功能布局，贯通沿海防护林系统。

（3）构建海域、近海地区、海岸线和陆域功能联动的滨海城市空间布局新范式。形成“保护+休闲”、“休闲+城市功能”、“港口+工业”、“农渔业+康养”等不同海-岸-陆空间布局模式，优化调整现状海陆功能冲突区域。

图4 海-岸-陆空间布局模式示意图（以蓬莱为例）

加强全域国土空间“全要素”用途管控，制定各类用地之间的转换规则，强化对非耕农地、生态用地的用途管控。加强自然资源保护与利用、生态修复与国土综合整治等研究工作。建设空间突出结构管控，明确主导功能区向下位规划传导规则，提出可兼容、不可兼容的土地用途清单。同时应进一步强化非建设空间管控，发挥自然资源价值。探索在非集中建设区建立“约束指标+分区准入”的管控体系和田园功能单元的管控规则。

图5 市县国土总体规划中涉及到非建设空间管控的具体内容

实现城乡经济、社会和文化发展和谐共生，推进城市功能和服务网络向乡村延伸。强化城区的核心引领作用，突出高端服务功能，强化地方特色，打造市域工业化、城镇化的核心载体，带动市域整体发展。推进小城镇特色化发展，结合所在乡村片区特色需求，完善旅游服务设施、公共服务设施、生产服务设施和基础设施。

推动特色化乡村振兴路径，根据资源禀赋和发展基础将乡村片区划分为农业、山林生态、旅游等特色主题片区，积极培育以农民合作社为主要载体，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新时代国土空间规划，应以高品质规划引领高质量发展，以服务人民的美好生活、合理保护和有效利用空间资源、实现现代化治理能力提升为核心目标，塑造以人为本的高品质国土空间。

土地综合整治是指对一定区域内各类型土地进行全域规划、整体设计、综合治理，更强调整治对象、内容、手段、措施的综合性以及整治目标的多元化和实施模式的多样化。主要包括土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等内容。

图6 土地综合整治核心内容

增存并重，激活流量，高效利用空间资源。分区施策，老城区重点实施有机更新，新城重点实施增存挂钩，农村地区大力实施人均环境综合整治与“增减挂钩”。分期推进，时序上近期以重大项目和基础设施周边、拆迁难度相对较小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升区域功能及改善区域形象的地块为更新重点。

图7 存量用地优化（以贵阳国家级经济技术开发区为例）

农村人居环境整治是乡村振兴的重要抓手。为进一步破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱等乡村振兴中存在的主要空间和土地利用问题，重中之重是全要素综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生态、生产、生活空间布局，最终实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑和综合集成创新。

以划分十五分钟社区生活圈为基础，因地制宜增加开敞空间和公共活动空间，合理配置交通、市政、安全等基础设施，改善人居环境。通过定标准、定总量、定廊道、定空间布局等不同手段确保公共服务和市政安全设施的配置要求能够实施落地，从而提升人民群众获得感和幸福感。

在均等化的基础上，还应根据不同服务人群的需求构建多样化的社区服务体系，主要包括国际社区、商务社区、创业社区、人才社区、健康社区、田园社区等不同类型。除了提供便捷完善的城市公共服务之外还应有多样化的消费选择，以满足不同人群的生活生产需求，通过更多元的就业机会、更多样的创业机会和更时尚的体验机会来构建城市对人才的核心竞争力。

推进城乡一体的基础设施和公共服务体系建设。可结合特色乡村片区需求分布类型，形成核心型、依附型、分散型、大分散小集中“抱团型”等市政设施和公共服务设施供给模式，实现集中式与分布式设施相结合。

针对城市的特殊需求实现弹性调量。例如根据旅游城市特征，按照常住人口+旺季高峰旅游人口校核设施量供给规模，通过弹性智能的供给调配实现淡旺季平衡。

城市设计与特色风貌塑造是彰显城市文化特色、促进城市高品质发展的重要举措。建议在市县国土空间总体规划中建立一套覆盖城乡、衔接法定规划、面向实施的设计管控体系。在市县域层面，对自然山水格局、整体景观风貌结构、绿地系统、河湖水系及岸线、公共空间网络提出原则要求。在生态基底和生态要素基础上，进一步发掘城市文化和特色空间体系，将绿道体系、文化风景路建设等充分融入市域生态空间格局，实现山水林田湖草系统与人文系统的有机融合。

图8 城市文化与特色塑造示例

落实国家和省级空间规划体系要求，纵向明确市县国土空间总体规划对下层次国土空间规划和详细规划的管控引导要求，横向发挥市县国土空间总体规划对其他专项规划的指导约束作用。

在纵向传导体系方面，市县国土空间总体规划应重点体现国家和省级国土空间规划的管控要求。

一方面是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，另一方面也是编制详细规划的依据。

在横向传导体系方面，应进一步统筹和指导专项规划的编制，在专项规划编制中应体现各类空间要素分类管控和空间布局时序管控的要求。

图9 市县级国土空间总体规划逐级传导和横向传导体系示意图

在统筹优化生态、农业和城镇三类空间以及划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界等空间控制线的基础上，根据不同控制线的空间耦合关系和管控要求对全域进行分区分类引导，重点针对生态保护红线内区域、非集中建设区和城镇开发边界内区域三类重点地区的管控方法和规划传导机制进行研究，确保约束性指标和管控要求向下位规划进行传导。

图10 不同管控地域及管控要素示意图

生态保护红线的管控重点在生态保护、管护以及修复。对生态保护红线内的重要生态格局要素，建立 “名录+边界+指标”的技术管理工具框架，拟定“管控要求+职责清单+实施主体的”行政事权清单及各级法律法规、规章制度清单。

名录管控是指将保护区、管控区或者各类生态要素进行登记、造册、建档。边界管控是对各类需要明确界定的保护区域，通过定界、立桩、挂牌等综合技术手段落实边界线。指标管控是对管控工作实施的量化安排和考核的依据。

图11 生态保护红线区域”名录+边界+指标”管控框架示意图

生态保护红线外非集中建设区的管控政策应聚焦两个方面。对于生态空间应构建合理的生态安全格局，制定相应的生态保护和修复对策。而对于农业空间则应合理保证提供农产品的主体功能，在对农转用实行政策约束的基础上合理支撑大农业体系构建和乡村振兴发展。在非集中建设区建议实行“全域结构性规划—片区（单元）导则—项目策划”三层次规划指引和管控体系，并通过落实田园功能单元管控来实现精明保护与精明增长。每个片区（单元）形成“图-表结合”的导则，细化空间布局和用途管制，引导项目与活动策划。

图12 非集中建设区规划指引和管控体系示意图

城镇开发边界内区域的管控重点是有序管控土地开发进程，优化城镇空间布局，提高土地利用集约性和利用效率，确保保障城市服务功能和公众利益的设施能够及时落地。

借鉴控制性详细规划“单元图则”的编制形式，通过发展单元引导实现城市建设用地用途与管控要求的传导。主要对各单元的发展规模、功能定位、功能指引、城市设计指引等方面进行综合指引，并进一步明确在单元层面需落实的公共服务设施、交通市政设施、绿地水系等内容。

图13 城镇开发边界内区域发展单元管控体系示意图

市县级国土空间总体规划是我国空间规划体系衔接国家、省级国土空间规划和乡镇国土空间规划的重要层级，也是指导详细规划编制和面向实施管理的关键环节，其规划编制对于实现新时代高质量发展、提高现代化治理水平意义重大。本文提出的市县国土空间总体规划技术思路，是基于对现有政策的理解和规划实践的总结和思考，希望能对开展市县国土空间总体规划编制工作提供一定的借鉴意义。具体工作中，仍需结合地方实际进一步积极探索实践，不断完善和深化市县国土空间总体规划技术思路体系。