编者按：2019 年 5 月23日 《 中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 》 正式印发，文件不仅仅强调对原有的空间规划的“多规合一”，更是引导空间治理体系的系统性、整体性、重构性改革和顶层设计。
因此，在新的空间规划立法尚未制定施行前，《若干意见》将作为过渡期内建立“多规合一”的国土空间规划体系的总纲，也是自上而下编制国家、省、市、县、乡镇五级“国土空间规划”的指南文件。而与此同时，在国家锁定“国土空间规划体系建设“三步走”的总体目标下，省、市县各层面的国土空间规划指南也将陆续出台，指导地方开展国土空间规划的编制审批和实施管理。
《市县国土空间总体规划编制与方法》为空间规划前沿的“空间规划体系改革”系列第四期，重在梳理有关市县国土空间规划的最新研究，以期为各位读者提供有关空间规划体系改革的更全面、深度的资讯解读。
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国土空间规划体系建设时间表
（资讯来源：中国城市规划）
《中共中央国务院印发关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）
新的国土空间规划运行体系包括四个子体系的配合建设，即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中明确，规划编制体系包括“五级三类”，审批体系强调精简规划审批内容，管什么就批什么；实施监督体系，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制；法规政策体系和技术标准体系是两个基础支撑。
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
自资部领导解读《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
自然资发〔2019〕87号
《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》
全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年）。通知强调，明确国土空间规划报批审查的要点，按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划侧重控制性审查。通知进一步明确了7项近期重点工作。
自然资源部办公厅关于印发
《自然资源部2019年立法工作计划》的通知
自然资源部印发《自然资源部2019年立法工作计划》，其中出台类项目共10件，论证储备类项目共15件。按照工作计划，为推进生态文明建设，建立统筹协调的国土空间保护、开发、利用、修复、治理等法律制度，由空间规划局研究起草《国土空间开发保护法》。同时，自然资源部积极配合全国人大有关专门委员会做好《国土空间规划法》等立法工作。
自然资办发〔2019〕35号
《自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》
村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要整合多类型的乡村规划，编制“多规合一”的实用性村庄规划。到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作。
6/20-21
自然资源部召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会
自然资源部部长陆昊从15个方面对当前国土空间规划的重点工作和重要问题发表讲话。包括，统一国土空间开发保护格局与“多规合一”的关系；统筹协调、科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界“三条控制线”，等。
当前国家宏观的国土空间规划已经有相当进展。在国家层面国土空间规划的指导下，如何进行市县层面的城市规划工作？
《若干意见》中明确，国土空间规划分级分类，逐级深入。国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县规划承上启下，侧重传导性；市县以下的乡镇级规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地。
因此，市县级空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，并结合专项规划和详细规划对本行政区域开发保护作出具体安排，是国土空间规划体系中至关重要的层级。
五级三类国土空间规划体系
（图片来源：笔者自绘）
从定义上看，市县国土空间总体规划是对市县国土空间开发保护的总体安排和综合部署，是制定空间政策和实施规划管理的蓝图，是编制相关专项规划和详细规划的依据。研究对象是国土空间开发保护格局，研究范围是市县行政辖区。
在面向生态文明建设、以人民为中心、引导高质量发展的总体目标下，市县国土空间总体规划需兼顾落实上级要求和保障改善民生，协调发展与保护、自然与人文的关系。其基本任务有三，一是加强底线管理，突出体现在生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三个方面的底线；二是统筹空间，强调城镇、农业和生态空间的整体考虑，改变部门分治从而实现多规合一；三是促进高质量发展，对发展要划定不可逾越的红线，实现整体效率的提升。
市县国土空间总体规划的核心内涵是实现对全域、全要素、全过程的整体管控。
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全域，强调覆盖行政管辖区的全部国土空间，包括全部陆域国土和海域；
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全要素，强调适应对自然资源全类型用途管控；
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全过程，是指涵盖规划、建设、管理各环节的统筹。
从“规划”思维转向“管控”思维，重点在于建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以主导功能分区的规划分区管控体系，并进行相应的管控规则制定。针对不同层级之间的传导，可划分“市域——市辖区——中心城区”或“县域—县城”若干层级来表达不同深度的管控内容。
广州实践：
广州市“三区三线”的划定与管控
资料来源：广州市国土空间总体规划（2018-2035）
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一是摸清家底，结合国土三调和“双评价”工作识别国土空间综合现状条件，分析城市发展条件；
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二是确定目标，严格落实上位国土空间规划的战略要求和约束性指标，确定约束性指标分解，对同级专项规划和下层次空间规划提出目标、原则和要求；
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三是用途管控，确定国土空间开发保护总体格局，统筹划定“三区三线”，严守开发边界管住底线；
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四是绘制蓝图，将各类相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上，形成全域“一张图”；
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五是搭建底板，规划成果数据库按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设，实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。
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需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；
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其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求；
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各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
广州市
编制完成《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》草案
《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》（草案）在内容框架上建立了“市域—片区—单元”三级规划层级，从总体要求（包括发展目标、策略和规模）、底线约束（包括三线管控和各类资源）、用地布局、专项设施（包括公服、市政和交通设施）四大板块。规划已于6月13日起进行草案公示。
（资讯来源：广州市规划和自然资源局、<中国国土空间规划：广州市国土空间总体规划的探索与实践>）
湖南省
出台市县国土空间规划技术文件
4月，湖南省印发《湖南省国土空间规划用地分类（试行）》、《湖南省市县空间规划实施评估技术指南（试行）》、《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》3个规划技术文件。明确全省以市州为单位，总体开展市域、州域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作，形成“市（州）总报告+县（市）分报告”评价成果；以县(市)为单位，开展市县空间规划实施评估工作。
（资讯来源：湖南自然资源）
山东省
印发《山东省国土空间规划编制工作方案》
6月15日，省政府办公厅印发《山东省国土空间规划编制工作方案》（鲁政办字〔2019〕105号），明确于2019年年底完成省级和试点市县国土空间规划编制任务，2020年年底完成其他市县国土空间规划编制任务。
6月17日上午，青岛市召开国土空间总体规划编制工作推进会，就全市国土空间总体规划近期工作安排、国土空间总体规划现状一张图情况、海岸带专项规划编制情况等工作进行讨论，加快推进青岛市国土空间总体规划（2019—2035年）的编制。
（资讯来源：山东省人民政府办公厅，青岛市自然资源和规划局）
浙江省
启动省级国土空间规划编制工作
浙江省自然资源厅在丽水市召开了全省国土空间规划编制工作部署动员会，启动新时代第一轮省级国土空间规划编制工作。5月28日至6月1日，自然资源部总规划师庄少勤带队在浙江调研，听取浙江省和宁波市关于国土空间规划编制和实施工作有关情况汇报，对新时代国土空间规划编制工作中的重点问题进行了交流探讨。
目前，杭州市国土空间总体规划编制已全面启动，对14项重大问题开展深入研究。根据部署，本轮规划将于今年9月底前完成草案编制。余姚市作为全省首批、宁波市唯一的国土空间规划编制县级试点，全面启动了第一轮市（县）国土空间规划编制工作。
（资讯来源：浙江省自然资源厅）
河南省
启动一批市县国土空间规划编制试点
6月，省自然资源厅印发《关于开展市县国土空间总体规划编制试点工作的通知》，确定洛阳、平顶山、焦作、长垣等部分市、县为国土空间总体规划编制试点，为全面开展市、县国土空间总体规划编制积累经验。
6月23日，鹤壁市召开国土空间总体规划（2019-2035年）成果专家咨询会。6月17日，长垣县自然资源局召开长垣县国土空间规划编制启动研讨会。
（资讯来源：河南省自然资源厅）
广西壮族自治区
全面启动国土空间规划编制
5月5日，广西壮族自治区自然资源厅办公室发布《关于加快开展市县国土空间总体规划前期研究工作的通知》（桂自然资办〔2019〕215号），明确了各市县开展国土空间总体规划前期的六大重大问题研究。
据悉，广西壮族自治区已全面启动国土空间规划编制，目前已制定了国土空间规划用地分类和规划指标设置初步方案，搭建了双评价大数据运行平台，计划到2020年全面完成市县、重点乡镇国土空间规划成果、规划数据库、国土空间规划监测评估预警管理系统建设。
（资讯来源：广西壮族自治区自然资源厅）
庄少勤：
中国的空间发展和空间治理方式全面进入生态文明“新时代”
自然资源部总规划师
来源：06/14 “空间与未来”上海国际研讨会
《若干意见》的出台，标志着中国的空间发展和空间治理方式全面进入生态文明“新时代”，其内涵包括三方面。一是规划要走新路，即推动实现以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子；二是规划要守初心，即推动实现高质量发展和高品质生活，建设美丽国土，满足人们对美好生活的向往。三是规划要接地气，即成为促进国家治理体系和能力现代化，能用、管用、好用的规划。
石楠：
理解空间规划是从空间角度实行社会治理的重要抓手
中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长
来源：《城市规划》2019/05
构建统一的空间规划体系，是规划从工具上升为基本制度的巨大转变，以国家发展规划为总遵循，以国土空间规划为基础，构成中国特色规划体系的核心。空间规划不仅仅是对土地和空间资源的配置，更是从空间角度实行社会治理的重要抓手。从发展过程中可以看出，中央对于新时代发展的基本逻辑：认识规律、尊重规律，融合发展；科学规划，监督实施，品质发展；尊重自然，保护环境，永续发展。
赵民：
建立国土空间规划体系并监督实施，必须要与法制建设相契合
同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师
来源：城市规划学刊
改革及新的规划体系建构是一个“扬弃”的过程，原先的各级各类规划的合理内涵都应该会得到保留。另一方面，为了更好地落实依法治国精神，法制建设也必须要与重大改革相衔接，及时将改革创新的成果制度化，并提供准确和系统的法律规范。在全国人大和中央政府出台规划相关的法律、行政法规和规章的同时，地方人大和政府也要较以往更为主动地制定地方性规划法规和政府规章。
孙施文：
国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措
中国城市规划学会常务理事，同济大学建筑与城市规划学院教授
来源：城市规划学刊
生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，并在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。国土空间规划同时也是实现高质量发展和高品质生活的重要手段，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
张庭伟：
城市规划的编制体系重构
美国伊利诺伊大学（芝加哥） 城市规划系荣誉退休教授
来源：城市规划学刊
地方层面规划的编制内容应该覆盖经济，社会，生态，及社会服务管理四方面。第一，资源整合规划；第二，经济发展规划；第三，社会发展规划；第四，城市管治规划（主体是规划管理部门）。最后的工作成果既有规划文本及图纸，也有法规及制度。
尹稚：
空间规划新框架下的控规改革
中国城市规划学会副理事长、清华大学建筑学院教授、博导
来源：城市规划学刊
一是保护和尊重产权制度，是资源管理的核心；二是把人的研究做好，城市是全体人民的城市，而人群是多样化的；三是强化对公权力约束的同时，建立私权力的交易规则并细化，建议公共物品的供给，以政府+社会合作的模式做好半公共物品（非营利）的供给；四是从生态文明建设的目标出发，从建成区的管理走向山水林田湖草的全覆盖。
董祚继：
新时代国土空间规划的四个维度
中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、研究员；原自然资源部调控和监测司巡视员、国土资源部规划司司长
来源：中国土地学会
新时代国土空间规划包含四个维度的概念，是可持续发展战略蓝图、空间发展行动指南、高质量发展基础保障和开发保护建设活动的基本依据。
邓红蒂：
把国土空间规划一级一级传导下去
中国国土勘测规划院研究员
来源：中国自然资源报
新的国土空间规划体系首先注重基础性，包括国土空间的基础承载作用和基础的体系建设；第二点文件中非常重要的是规划的传导，包括价值理念的传承和国家意志的传导；第三点是实施性，包括全域用途的管制、规划审批管理、规划项目许可和批地的新流程。
新时代，新规划。为了迎接未来的空间规划体系建设，不仅需要在顶层设计层面加强制度配合和突破创新，更需要相关行业的技术人员提高自身的技术知识储备，加强在技术应用、多学科拓展等综合素质的提升，以先试先行和研究探索为改革任务贡献智慧！
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