国土空间规划是我国推进生态文明和高质量发展的重要抓手，也是提升城市治理水平、推进治理体系和治理能力现代化的重要工具。本文在回顾已有研究的基础上，结合目前各地规划实施的创新实践，针对空间规划实施困难、实施偏差等问题，提出聚焦可持续发展目标构建协同制度环境，聚焦土地发展权提供促进国土空间高质量发展路径的政策工具，并以此作为两条核心主线，从不同关系层面、不同治理目标提出6大类实施机制创新。以期为新时代国土空间规划的实施机制提供创新思路，增强国土空间规划的可实施性，实现国土空间规划作为现代治理工具的国家战略要求。
1.1 协同治理概念界定
协同治理指政府、非营利组织、公民间的多方位合作机制，它强调多元社会组织和行为者之间的相互协调合作，共同治理社会公共事务，从而提高治理效率。现有空间规划实施领域对于协同治理理论的应用，基本出发点都集中于政府与市场之间的协同治理问题、不同层级政府之间的协同治理问题。
1.2 协同治理视角下的实施机制内涵
1.2.1 国土空间规划实施的本质
当前国土空间规划实施的基本共识即为深化落实国家生态文明体制改革的目标要求，聚焦可持续发展目标，推动全域高质量发展。同时，在此轮机构改革中，地方发展事权将更多地被纳入发展规划体系，而国土空间规划的作用以落实发展规划为主，因此，实施机制不等同于规划实施的保障机制。新时期背景下的国土空间规划实施本质在于聚焦可持续发展目标，落实发展规划的战略意图，从蓝图式规划转向实施型规划。
1.2.2 实施机制内涵
基于协同治理视角推动实施机制的创新目的在于强化空间规划的可操作性，其内涵包括3大关键点：构建依法治理的制度环境、实现目标路径的政策工具，以及良性互动的多元主体协商程序。
协同治理视角下国土空间规划实施机制构建思路框架
协同治理视角下的实施体系问题及地方空间治理实践评析
2.1 协同治理视角下现行规划实施体系典型问题
2.1.1 空间管控不等于空间治理，需要从治理体系角度去推动适用于空间规划体系的机制创新
传统空间规划的管控体系不适应市场规律，很容易被市场突破，在实施层面也缺乏激活市场动力的政策路径。因此，规划技术创新往往停留在美好愿望的层面，若没有匹配的制度环境，传统空间规划在存量规划或者减量规划阶段寸步难行。
2.1.2 刚性管控不等于刚性约束，需要从治理目标角度去完善刚性约束传导机制
传统空间规划立足于强制性内容，尤其对建设用地实施刚性管控，是通过边界管理层层落实的。但是这种基于边界管理的传导机制过于简单。邹鹏等人提出构建分级管理与规划传导机制，通过“定界管理”及“目标管理”将管控要素及管控要求自上而下落实到下层次规划。
2.1.3 自由裁量权不等于弹性管控，需要从治理能力角度完善实现多维发展目标的空间治理体系
中央与地方的关系经常被描述为“一管就死”“一放就乱”，症结在于传统空间规划对于弹性管控的理解经常被狭隘定义为自由裁量权。相比而言，原国土资源部对于城郊土地开展综合整治的政策比较接近空间治理思路的弹性管控，即采用指标管理、政策分区及政策工具组合，既考虑地方事权又提供合理合法路径。
2.1.4 图斑管理不等于用途管制，需要从治理工具角度完善适用于用途管制的空间规划体系
传统空间规划以增量型规划为主要特征，依据控制性详细规划及村庄建设规划实施“一书三证”的许可制度，且只在开发建设实施环节按照图斑管理。而用途管制属于资源载体的使用许可，统一行使所有国土空间用途管制职责意味着用途管制的对象是涵盖山水林田湖草的生命共同体，涉及全域全要素的管制。
2.2 协同治理视角下国内典型城市的规划实施机制创新趋势
2.2.1 鼓励市场力量参与存量更新的制度创新
为推动市场力量参与存量空间更新，发达地区的地方政府通过出台针对性实施意见及实施办法的方式，行使地方立法权来保障各参与方的权利。
2.2.2 盘活土地资源，优化空间供给的部门协同创新
各部委主导的多个空间规划各自为战、相互冲突、难以协调是当前规划实施难的首要问题。厦门结合自身发展诉求提出美丽厦门战略以及推动“多规合一”试点，将空间规划从部门规划上升到“市长规划”，进而主导并推进协同治理与空间统筹，重点解决了空间类规划打架、资源环境保护不利、行政审批效率低下和公众参与监督不足的问题。
2.2.3 推动低效国土空间减量增效的政策工具创新
面临资源环境约束趋紧的特大城市，除了向存量地区要空间之外，还通过对外围地区实施减量化战略，向郊区地区要效率。上海提出郊野单元规划的编制创新，基于土地综合整治平台，通过建设用地增减挂钩政策推动外围低效用地的整治，实现外围低效零散建设用地的“减量”与“增效”。
2.2.4 增强城乡规划实效性的体制机制创新
为加强规划目标的落地实施，各地围绕城乡总体规划的成果创新强化其公共政策属性，尤其是对规划成果的条文化、制度化进行改革探索。
3.1 构建思路
实现空间治理目标的关键是要重构国土空间规划的治理机制，要从保障“规划图纸”落地向保障“发展目标”落地转变，逐步从围绕空间规划图纸的点位控制、线位控制、分区控制的技术创新到聚焦治理目标的制度创新、政策创新以及平台创新。本文基于层级政府、市场主体、社会公众实施机制的3大协同关系，以及制度环境、政策工具、执行程序的实施机制3大核心内容，提出协同治理视角下的国土空间规划实施机制构建思路框架。
协同治理视角下国土空间规划实施机制建构体系示意图
3.1.1 聚焦可持续发展目标的制度环境
探索我国中央与地方、区域与地方以及政府与市场3对关系的协同治理机制，构建与人口、资源、环境发展相协调的制度环境。（1）中央与地方达成共识的平台。（2）区域与地方达成协同的框架。
3.1.2 聚焦高质量土地发展权的政策工具体系
探索能够支撑弹性管控实施机制、市场化实施机制的两大类政策工具，构建能够促进地方高质量发展、高品质建设的可操作性政策路径。（1）构建适应发展导向的弹性管控体系。（2）建立适应提质增效导向的市场化机制。
3.1.3 聚焦多元利益主体协商的执行程序
协同治理内在逻辑要求关注多元主体的利益，从政府为唯一主体的单中心管理结构转变为政府、社会、市场多元主体合作，从而建立空间治理多元主体合作实施机制。（1）政府与市场达成合作的机制。（2）建立以人为本的公众参与机制。
3.2 协同治理视角下国土空间规划实施关键机制
3.2.1 构建以容量及要素为基础的主体功能区划治理的实施机制
主体功能区战略首要目标是促进人口与经济地理的合理布局，具体要解决的实施难题在于如何细化政策分区，及深化优化结构。
（1）主体功能区划从开发管控分区向环境容量分区转变。
（2）空间结构优化从空间分区优化向空间要素优化转变。
3.2.2 构建基于制度创新高地建设的区域协同的实施机制
总体而言，当前国土空间规划主要以单一政府主体的管理模式为主，缺乏多元主体协商共治的制度框架。
（1）破解公平发展权实施难题，制定适应市场优化配置的政策路径。
（2）破解整体发展权实施难题，推动促进区域协同创新的顶层设计。
3.2.3 构建以城镇开发边界为核心的空间协同的实施机制
以建设“美丽中国”为目标，以正确处理人与自然关系为核心，构建以城镇开发边界为核心的增长管理机制，围绕城镇开发边界构建政策体系和工具，不仅要形成增量空间的底线刚性管控，还应包括对存量用地的优化提升，为零散低效用地的减量优化提供政策引导。具体要解决的实施难题在于界外如何管和界内如何转。
3.2.4 构建以土地发展权转移为核心的空间治理的实施机制
国内外空间增长管理手段一般为边界设定与配套政策，实施机制主要是通过土地发展权的转移来保障土地所有者的权益，减少规划实施的阻力，并将开发建设引导至规划设定的区域。
3.2.5 构建以共识与共治为目标的公众参与的实施机制
公众参与在不同语境下侧重点有所不同：行政管理语境下的公众参与是除了政府、开发商、专家参与，保障基层群众平等参与公共政策的机会和权利；空间治理语境下的公众参与体现的是基础性的制度设计，构筑多元主体协同发展的机制，从关注经济增长向关注社会福利转变，是促进全过程、互动式、主动型的公众参与。
3.2.6 构建服务型政府信息共享平台的实施机制
以简化建设用地工程许可证审批流程为核心的优化营商环境改革已取得不错进展，但实际上，项目落地之前的预选址环节才是实施难点。因此，如何推动全域范围内的空间供给侧改革才是关键。
本文从治理体系、治理目标、治理能力以及治理工具的视角全面审视当前空间规划实施难的问题。着眼于从实施机制的角度来优化当前的实施体系，在对空间治理目标达成共识基础上尊重地方发展事权，从“划定红线”的管控思维向“设定路径”的治理思维转变，从研究如何“管得住”向如何“管得好”转变，真正促进对自然资源的有效保护和集约利用。同时，本文梳理了各地规划实践创新，树立服务发展的治理思维。
本文提出在中央与地方、区域与地方、政府与市场3大关系协同的基础上建构实施机制的初步思路框架，针对性列举了6大类实施机制创新的方向与关键点，其目标在于增强国土空间规划的可操作性和权威性。
综上，实施机制将是政府空间治理转型的关键，建议进一步围绕协同治理开展制度环境创新、政策工具创新及协商机制创新，让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。
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