上海市国土空间规划用地分类标准研究-知识库-国土空间规划网--专业的国土空间规划资讯与服务平台

基于构建统一的国土空间规划用地分类标准，本文在对现有研究进行文献综述、借鉴国内外用地分类经验、总结上海分类标准的基础上，按照“政策目标、功能用途”两个维度，形成“基础分类+二次分类”的上海市国土空间规划用地分类标准体系，并对新分类标准在全市各级各类国土空间规划中的应用进行阐述。本分类标准在分类方法、分类理念和思路方面进行了创新，对我国其他城市分类标准的编制具有一定的参考价值。

现有研究综述

规划用地分类是近年来学界的研究热点之一。从现有研究来看，主要集中在分类体系构建理论、“多规合一”用地分类衔接、国土空间规划用地分类探索等层面。从现有的理论研究和试点实践来看，面对国家空间规划体系重构、生态文明建设等新的形势，现有的用地分类标准及相关研究仍存在不足之处：一是尚未真正全域覆盖，二是尚未厘清全要素统筹；三是现有研究重点关注土规与城规的用地分类技术衔接，缺乏管理衔接；四是现有用地分类在“五级三类”国土空间规划的应用缺少系统研究。

案例研究及启示

国内外的空间规划用地分类有很多成熟的经验。由于不同国家或地区的历史文化、法律、政体不同，形成了自由型、垂直型和网络型3种空间规划体系。自由型以美国为代表，全国无统一用地分类标准，但是各州或各市的用地分类大致相同，基本上分为居住、商业、工业、农业4大类，大类下再分小类，各类用地之间相互独立且很少兼容。垂直型以德国、中国香港为代表，德国将城市用地分为4个大类和11个小类，其特色在于尽可能鼓励土地混合使用；中国香港在全港、次区域规划层面明确18种概括用途，在地区法定图则层面进一步细分了29种用途地区，每个地区都有明确的规划意图，并以“正面清单”的方式对允许使用的概括用途进行详细说明。网络型以日本为代表，综合考虑功能、政策管控、空间形态和土地混合等多重属性，采用“土地使用分区+特定意图区”的控制方式强化多维度管控。

综上，对上海的主要启示包括3方面：一是设置多维度用地分类方式，注重用地的兼容性和开放性，体现不同层面的管理需求；二是全域覆盖，实现全域国土空间资源的保护利用；三是在全域层面形成简洁清晰统一的标准，体现对基本功能区域的管控导向，各地在保持衔接性的基础上可依据各自需求细化或调整。

上海现行用地分类标准及存在问题

上海的规划用地分类与城市建设和规划管理密不可分，总体上经历了从关注城市到城乡融合、从单一标准到多标准融合、从粗到细再到粗的发展历程。根据其差异性，可以划分为城市建设时期、城乡建设时期、“两规合一”时期以及国土空间规划新时期4个阶段。

上海市规划用地分类历史脉络梳理图

分析上海现行用地分类标准，发现上海规划用地分类突出上海特色，又与国标有效衔接；针对“总体规划—单元规划—详细规划”不同层级的规划，制定了不同的用地分类标准，且不同层级规划用地分类深度不同；同时也构建了一套涵盖规划编制、审批、建筑管理整个流程的城乡规划用地分类标准。但是也存在着一些问题，主要是现有用地分类标准与管理的衔接存在较大的差异。具体表现在：一是市规划资源部门内全流程管理链条中，用地分类存在差异；二是区规划资源部门业务中产生实际情况与分类初衷不相符的情形；三是农林水等其他自然资源条线单位关注资源的角度与规划资源部门有差异，后续自然资源用地分类需进一步衔接。

规土管理流程及参照用地分类示意图

上海市国土空间规划用地分类标准构建

基于国土空间规划新形势和上海现有分类问题，借鉴已有的理论研究成果和发达国家、地区的经验，按照全域覆盖、城乡统筹，多规合一、分级适用，对应事权、衔接管理，传承创新、刚柔并济的原则构建上海市国土空间规划用地分类标准体系。

4.1 总体思路和分类体系

基于“政策目标、功能用途”两个维度构建上海国土空间规划用地分类体系，在这两个维度基础上形成“基础分类+二次分类”的规划用地分类标准体系。

上海国土空间规划用地分类思路框架

4.2 基础分类

基础分类主要是基于上海目前使用的《上海市控制性详细规划技术准则（2016版）》（简称“《准则》”）、《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）》两个标准：一方面针对自然资源统一管理、用途管制以及国土空间规划等新形势、新要求，重新搭建、组合、细分、增设、删除地类；另一方面对两个标准现有地类进行技术梳理，并衔接管理，完善现有地类及定义。

4.2.1 两个标准主要矛盾梳理

通过对两个标准的比对，发现两者主要存在以下问题：一是由于规划导向和分类标准问题，导致《准则》的综合用地（Z）、城市发展备建用地（X）、控制用地（K）3个地类无法对应至土地分类，而土地的采矿用地（0602）、水工建筑用地（1109）和空闲地（1201）3个地类无法对应至“准则”分类；二是两者关注点不同，《准则》更关注城镇集中建设区，在工业用地（M）分类下设有4个中类，较土地分类更细，土地分类更关注农村地区，“准则”的农用地（N）被土地分类细分为28个二级类，水域和未利用地（E）被拆分为6个水域二级类、4个未利用地二级类；三是由于土地分类更注重现状调查要求，故部分建设用地按照行业要求进行了拆分；四是部分地类定义存在交叉。在新分类标准构建中，需要理顺上述不一致乃至矛盾的地类。

4.2.2 基础分类标准构建

在顶层设计上，按照自然资源统一管理和用途管制要求、落实生态文明建设国家战略要求，调整原有的“农用地、建设用地、未利用地”3大类，搭建“农业用地、建设用地、生态用地”全域顶层分类框架。

在大类划分上，优化调整原有大类的归属，并对规划或土地专有的地类进行单列，以“控规编码—土地编码”字母和数字组合编码的方式，反映衔接关系。最后将耕地（N-01）、种植园地（N-02）、设施农用地（N-1202）和其他农用地（N-1006/1107/1203）4个大类归入农业用地（N）；将居住用地（R-07/08/05）、公共设施用地（C-08/05/09）等15个大类归入建设用地（H）；将湿地（N/E-03/04/0603/11）、林地（N-03）、草地（N-04）、水域（E-11）和其他生态用地（E-12）5个大类归入生态用地（E）。与现有标准相比，新标准将部分地类由原来的中类调整至大类；同时，新标准将规划和土地无法衔接的地类单列出，保证分类的完整性。

中类在大类划分的基础上进行优化、细化：一是将原来的中类进一步细分成若干中类；二是概括原来小类相似性提炼形成中类；三是进一步梳理矛盾地类，尽量取消其他类用地；四是调整中类归属，衔接专项管理要求。

小类主要针对建设用地中类进行细分和完善：一是调整部分矛盾或不合理的地类；二是衔接土地和相关行业要求，切分原来建设用地；三是为了促进城乡公共服务均等化、有利于乡村振兴，增加镇村建设用地的内容；四是增加新类型地类；五是修正原有不准确的概念和定义。

4.2.3 标注的使用及说明

为适应管理要求，本次分类创新性地使用了“标注”方式，对有特殊政策要求的地类进行说明。如对于城镇住宅组团用地（Rr-0701），特别标注“D：动迁，A：安置房，L：廉租房，Z：租赁性住宅”类的保障性住房；对农村宅基地（Rr6-0702），标注“KX：空闲宅基地”，为闲置宅基地的优先减量化提供依据；对公益性和经营性界限不是特别明晰的地类，标注“B：经营性，N：非经营性”，适应这些项目投资主体多元化的市场新形势；标注科研设计用地（C65-0804）内“YF：研发总部类”用地、区分工业用地（M-0601）内的“XM：产业项目类，CF：标准厂房类”用地，为不同的产业用地类型使用不同的产业政策提供依据；衔接其他部门统计或管理要求，对农林水等相关地类进行标注。

4.3 二次分类

二次分类区别于基础分类的刚性，采用开放模式，是一个弹性的分类体系，更具有灵活性和适应性。二次分类主要体现规划和自然资源管理各专项条线的政策意图和管理需求，是用地分类政策引导的集中体现和对用地政策的空间落实。二次分类可以通过合并基础分类中的若干地类形成政策区分类，对不同政策区的功能导向、开发或保护内容、开发或保护模式、开发或保护形式开展不同的管理，促进规划意图的实现；二次分类可以选取基础分类中的若干地类，组合形成专项管理的若干要素，也可以对基础分类中的小类按照条线要求进一步细分。由此，二次分类与基础分类可以是一对多的关系，也可以是多对一的关系，视管理需求而定。

典型二次分类示例

4.4 标准适用建议

按照《若干意见》要求，国土空间规划包括“五级三类”，其中省级国土空间规划侧重协调性、市县和乡镇国土空间规划侧重实施性，但是具体的规划内容尚未有明文规定。根据试点省和试点市县编制经验进行推测，提出新分类标准的适用情形。

结语

本文在总结现有研究的基础上，借鉴国内外规划用地分类经验，结合上海现有规划用地分类标准的问题，提出构建上海国土空间规划用地分类的思路和体系。按照“政策目标、功能用途”两个维度，形成“基础分类+二次分类”的国土空间规划用地分类标准体系。在分类方式上，兼顾了管理的刚性和规划的弹性需求，体现了思路和方法的创新性。同时在具体分类方面，改变了农用地、建设用地、未利用地3大类的方式，划分为农用地、建设用地和生态用地，体现了生态文明以及国土空间管制的要求；多规合一，统筹规划、土地、农林水各项自然资源，适应国土空间规划新要求；一张表涵盖城乡用地，体现了城乡统筹，有利于乡村振兴；增设新业态地类，符合社会发展新趋势。此外，海洋功能分区或用地分类如何纳入本标准之内、二次分类在实际管理中的适用性等问题，还需要在后续的研究中进一步思考。

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